案例分析：关于滥发津贴、补贴、 奖金等行为的认定
案例分析：关于滥发津贴、补贴、 奖金等行为的认定
关于滥发津贴、补贴&奖金等行为的认定基本案情【案例1】某国有企业T分公司总经理、党组副书记黄某与部分班子成员口头商议决定，以发放加油卡方式给予全体中层干部燃油补助。2015年6月实行公车改革后，仍保留部分中层干部燃油补助。据统计，2014年至2017年8月，T分公司累计向20余名中层干部发放燃油补助37.2万元。此外，T分公司还为部分职工购买私家车保险，以限额报销发票的方式给予全体职工疗养补助，且部分职工报销的发票名不副实，存在重复发放个别职工未休假补贴等问题。【案例2】W市总工会机关，共有干部职工9人。近年来，该总工会违规违纪发放的各项奖金、补助金额竟高达300万元。一年中不仅有季度奖、半年奖、年终目标奖等不同名目的奖金发放，还发放春节家属联谊活动会务费、超市购物卡、高档烟酒等。W市总工会利用职工食堂，虚列开支，制作假账，无论是周末、国庆、还是春节都天天“开伙”、天天“采购”，从中套取资金近20万元私分给干部职工。分歧意见上述案例的焦点是如何认定T分公司、W市总工会机关的违纪违法行为。第一种意见认为：上述单位党组织构成滥发津贴、补贴、奖金等行为。第二种意见认为：T分公司党组构成滥发津贴、补贴、奖金等行为；W市总工会机关党组织构成滥发津贴、补贴、奖金等行为，并涉嫌构成《刑法》规定的私分国有资产罪。党纪评析笔者赞成第二种意见。T分公司党组构成滥发津贴、补贴、奖金等行为违规发放津贴、补贴或福利问题政策性强，敏感度高。相对于违规公款吃喝、公款旅游、违规配备使用公务用车等更带有个人享乐主义色彩的“四风”问题，违规发放津补贴行为往往更隐蔽，社会对此反映强烈。案例1中，T分公司作为国有企业，给职工充值加油卡、给私家车买保险、为员工付疗养费，看上去是“为员工谋福利”，实际上是一种损害国家利益的违规违纪行为。其行为违反了党的纪律，构成《中国共产党纪律处分条例》第九十七条规定的“违反有关规定自定薪酬或者滥发津贴、补贴、奖金等”行为。本案中，总经理、党组副书记黄某与部分班子成员口头商议决定补助事宜，黄某与部分班子成员应当承担领导责任和直接责任。&W市总工会机关党组织构成滥发津贴、补贴、奖金等行为，并涉嫌构成《刑法》规定的私分国有资产罪&案例2中，W市总工会机关违规发放各项奖金、补助的行为违反了党的纪律，构成党纪处分条例第九十七条规定的“违反有关规定自定薪酬或者滥发津贴、补贴、奖金等”行为。&同时，W市总工会机关以发奖金、节日慰问等名义发放巨额资金，虚列开支、制作假账，套取资金私分给在职干部职工，这些行为实质上是以单位名义将国有资产集体私分给个人，数额巨大，构成《刑法》第三百九十六条规定的私分国有资产罪。应当根据纪法衔接条款，追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的党纪责任和法律责任。准确认定违规自定薪酬以及滥发津贴、补贴、奖金等行为&违纪主体是特殊主体，即党和国家工作人员或其他从事公务的人员中的党员。根据党纪处分条例规定，对于具有此行为的，需追究直接责任者和领导责任者的责任，即不仅作出决策的相关领导要承担责任，对相关的经办人也要追究责任。在决策过程中明确表明反对意见的人不受追究。本违纪行为在客观方面主要表现为以下情形：一是自定薪酬，比如有的国企负责人违反国家关于国有企业领导人薪酬有关规定，给本人或本企业其他人发放工资、津贴、奖金等，从而超额领取薪酬；二是违反有关规定，以加班费、股权激励、暖气补助、误餐补助等名义发放物质奖励。&注意区分本违纪行为与正常发放职工福利之间的界限。本违纪行为侵犯的客观对象是公共财产，即通过擅自确定薪酬和滥发津贴、补贴、奖金等方式，将公共财产转为私有。职工福利是指单位在工资、社会保险之外，根据国家有关规定，所采取的补贴措施和建立的各种服务设施，对职工提供直接和间接的物质帮助。是否有据可依，是区别本违纪行为和正常发放职工福利的关键。注意该违纪行为与《刑法》第三百九十六条规定的私分国有资产罪的区别。重点把握以下几点：一是看资金的来源性质。如果截留分配国家财政的专项拨款，由此影响破坏国家财政支出的目的性和有效性，这种严重危害国家利益的行为社会危害性较大，应以私分国有资产罪定罪处罚。二是看单位对所分资金是否具有自主支配权。如果是单位能自主支配的钱款违规分配给单位职工，其社会危害性相对较小，不当之处主要在于超标准、超范围分发奖金、津贴、补助，可以作为违纪行为处理。相反，如果将明文规定应上缴的收入予以隐匿、留存分配，从而影响国家财政的正常收入，其社会危害性就相对严重，危害性直接表现为破坏国家财政收支政策的贯彻落实，或者严重背弃对国有资产的经营管理职责。对这种行为就应以私分国有资产罪严厉打击。三是看私分的手段。集体私分往往采取骗取、隐瞒等手段，而滥发奖金等基于本单位合法占有的资金，其分配情况等均有反映、记载在财务收支账目上，有账可查。四是看私分的数额，只有数额较大时，才构成私分国有资产罪。&&表彰奖励办法_百度文库
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第七讲 关于违规发放津补贴或福利问题定性及处理
第七讲 关于违规发放津补贴或福利问题定性及处理
作者： 苏一烈　日期：　来源：州纪委党风政风监督室　点击：870&
从2015年开始，中央纪委在违反中央八项规定精神问题报表类型中增加了“违规发放津补贴或福利”项目，虽然看似一个小小的变化，但却在很大程度上反映了“四风”突出问题及查处重点的变化。与违规公款吃喝、公款旅游、违规配备使用公务用车等问题相比，这类问题政策性强，敏感度高，加之近10多年来津贴补贴政策的变化较大，此类问题违纪行为法纪关系复杂，涉及违纪主体多样等因素，对于违规发放津贴补贴行为的认定与处理不易把握。下面，我就“违规发放津补贴或福利问题定性及处理”与大家一起进行学习探讨。
一、规范津补贴或福利发放的情况及现状
（一）规范津补贴或福利情况。津贴补贴问题是在特定历史条件下形成的。我国机关事业单位法定工资标准相对较低，且在全国范围内标准统一，但考虑到地区之间经济发展水平、居民收入水平差异较大，国家允许各地根据本地经济发展、财力状况调整津贴补贴。但由于有关规定不够明确，某些环节缺乏有效监督，地方和单位在国家统一工资政策外普遍自行设定津贴补贴，名目繁多，资金来源不规范，地区之间相互攀比，一些地方的津补贴甚至超过了正常工作收入，不仅违反了国家财经纪律，导致收入分配不公，而且一定程度上影响了党和政府在人民群众中的形象。
1.从2005年6月开始，中央办公厅和国务院办公厅布署开展清理规范公务员津贴补贴工作，要求公务员和参照公务员管理的单位实行统一的津贴补贴标准，发放标准按各省正式批准的方案执行，不准在国家统一工资政策之外自行设立津贴、补贴、奖金项目，不准自行扩大有关经费费开支范围和提高现有津贴、补贴、奖金和福利，不准以现金、有价证券和实物等形式发放津贴补贴。
2.为以严明纪律、惩治和预防违规发放津贴补贴行为的发生，日，中央纪委印发了《违规发放津贴补贴行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》(中纪发〔2012〕4号)。２０１３年２月下发的《国务院批转发展改革委等部门关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》，都对违规发放津贴补贴等行为做出禁止性和处分性规定。
3.2013年８月１日，监察部、人社部、财政部和审计署出台《违规发放津贴补贴行为处分规定》，把党内规定转化为政府规章，进一步增强了约束力，对违规发放津贴补贴行为敲响了警钟，与《解释》共同构成了比较完备的违规发放津贴补贴行为党纪政纪责任追究体系。
（二）津补贴或福利发放现状。发放津贴补贴涉及广大公务员的切身利益。经过几年的努力，逐步统一了同级政府不同部门之间的津贴补贴项目、标准、资金来源和发放办法，初步缓解了地区之间、部门之间收入差距过大的矛盾，建立了规范化的津贴补贴发放制度和监督制约机制，有效遏制了津贴补贴发放混乱的现象，取得了重要阶段性成果。
然而，违反规定触碰“红线”者仍屡见不鲜。如：２０１３年６月，审计署审计长刘家义向全国人大常委会作２０１２年度审计报告时说，对５３户中央骨干企业的审计调查发现，一些企业违规发放补贴、购买商业保险等达到５.５７亿元。另外，根据中央纪委监察部网站4月19日公布的情况看：月，全国共查处违反中央八项规定精神问题8788起，处理12236人，给予党政纪处分9361人。其中，违规发放津补贴或福利问题2174起，处理3224人，给予党政纪处分2632人，该类问题已经连续5个月位居榜首；根据省纪委网站4月20日公布的情况看：月，全省共查处违反中央八项规定精神问题88起，处理114人，给予党政纪处分87人。其中，违规发放津补贴或福利问题29起，处理35人，给予党政纪处分29人，该类问题1、2月排名最高；从我州查处通报情况看，2015年以来共查处违反中央八项规定精神问题28起，处理42人，给予党政纪处分17人。其中，违规发放津补贴或福利问题12起、占42.86％，处理20人、占47.62％，给予党政纪处分7人、占41.18％，该类问题占近一半比例。
由于公务员工资制度还不够合理，存在总体收入偏低，部门、地区、职位实际收入差别较大的情况。所以，通过一些虽违规却有“合理性”的津贴补贴来弥补，实际上获得了人们的一定理解和支持。看似是为了集体成员的利益，其实许多党员领导干部思想上重视不够，导致党的十八大之后此类问题仍然易发多发。同时，问题没有得到彻底治理，主要原因还在于违规成本太低，一些机关单位财务制度不公开不透明，缺乏有效监督等。这就需要不断深化部门预算改革，全面实行国库集中支付管理，严格执行“收支两条线”管理规定，强化行政事业性收费、罚没收入等非税收入收缴管理，加大预决算、“三公”经费公开力度，斩断违规发放津贴补贴的资金链，从源头上铲除违规发放津贴补贴的土壤和条件。更需要刚性的制度约束、严厉的惩戒机制。
二、违规发放津补贴或福利问题的构成要件
（一）违规发放津补贴或福利违纪主体及主观方面
1.违纪主体。根据《中共中央纪委、中共中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署关于规范公务员津贴补贴问题的通知》和《行政机关公务员处分条例》，《违规发放津贴补贴行为处分规定》的适用对象包括两类人员，即行政机关公务员，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员。可以看出违规发放津补贴或福利主体为：
A.各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关。
B.经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理单位及经费来源由财政补贴的事业单位。
C.另外，无论何种形式的国有企业和基层组织，原则上都可以成为违规发放过节福利的主体。
2. 违纪主观方面。
A.对发放津补贴或福利的政策规定理解把握不够准确，或审核把关不严造成。
B.明知有禁止性规定，仍然违规发放津补贴或福利，顶风违纪。
C.以发放津补贴或福利为名，虚报、骗取财政资金。
（二）违规发放津补贴或福利违纪客体及客观方面
1.违纪客体。
A.国家统一规定的津贴补贴和工作性津贴、生活性补贴、离退休人员补贴、改革性补贴以及奖金、实物、有价证券等，其中：改革性补贴是指根据规范职务消费和推进福利待遇货币化改革要求，通过转化单位原用于干部职工职务消费和福利待遇的资金，发放的货币补贴。
B.职工卫生保健、生活、住房、交通等发放的各项补贴和非货币性福利。这就涵盖了国有及民营各类企业的发实物及购物卡、消费券行为。
案例：云南省统计局原党组书记、局长姚堂文，在担任砚山县委书记，文山县委书记，文山州委常委、副州长，省统计局党组书记、局长期间，违反财经纪律，安排工作人员采取虚列印刷费支出，虚增采购物资数量，虚构租用人口普查用房等方式，套取中央、地方专项资金及单位行政经费900余万元设立“小金库”，用于送礼、购买车辆及发放职工福利等支出；利用职务上的便利及影响，在工程建设、征地拆迁、款项拨付等方面，为他人谋取利益，收受贿赂600余万元。经省纪委常委会研究并报省委批准，给予姚堂文开除党籍、开除公职处分，涉嫌犯罪问题移交司法机关依法处理。
2. 违纪客观方面。
A.相关制度规定对有关事项不够具体明确。
B.集体研究决策时已经提出反对意见等其他方面。
（三）违规发放津补贴或福利的具体情形和构成
1.违反规定自行新设项目或者继续发放已经明令禁止的津贴补贴。目前可以发放的津贴补贴共有统一津贴补贴、国家统一的特殊岗位津贴、改革性补贴、奖励性补贴四类，每一类都有具体的项目和标准；
2.超过规定标准、范围发放津贴补贴。如：特殊岗位津贴，要按实际工作岗位发放，不得普遍发放；
3.违反中共中央组织部、人力资源社会保障部有关公务员奖励的规定，以各种名义向职工普遍发放各类奖金。中组部、人事部2008年印发的《公务员奖励规定（试行）》规定，对于公务员受嘉奖、记三等功、二等功、一等功、授予荣誉称号的分别奖励一定金额的现金，除此之外，不得设立本规定之外的其他种类的公务员奖励，不得超出标准发放奖金；其他非专门针对公务员群体的评先表彰，如：劳动模范、优秀共产党员、见义勇为先进个人等依照有关规定发放；
4.在实施职务消费和福利待遇货币化改革并发放补贴后，继续开支相关职务消费和福利费用。如：当前改革性补贴已包含通讯、交通、住房、物业管理补贴等项目，财务上就不应再出现或列支发放相关费用；
5.违反规定发放加班费、值班费和未休年休假补贴。如：当前有政策明文规定的只有警察及法院和检察院工作人员在法定工作日之外可以发放补贴，实行每月包干500元或550元标准计发，其他机关公务员即使有加班情况也不能发放加班补贴；没有休年休假的补贴按照本人当年日工资收入的300％支付，其中包含正常工作期间的工资收入；
6.违反《中共中央纪委、中共中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署关于规范公务员津贴补贴问题的通知》等规定，擅自提高标准发放改革性补贴。中纪发〔2006〕17号等文件规定，改革性补贴等发放标准都应按省正式批准的方案执行，一律不准自行提高标准；
7.超标准缴存住房公积金。缴存住房公积金需按照统一规定的缴存比例和缴存基数来计算，二者都不能擅自提高和扩大；
8.继续以有价证券、支付凭证、商业预付卡、实物等形式发放津贴补贴。中纪发〔2006〕17号通知规定，从日起，各单位除了执行新的津贴补贴标准以外，其他现金、实物等各种形式的津贴、补贴、奖金、福利一律停止发放；
9.违反规定使用工会会费、福利费及其他专项经费发放津贴补贴。如：全国总工会《关于加强基层工会经费收支管理的通知》规定，基层工会组织可以用工会经费在国家规定的法定节日向全体会员发放少量的节日慰问品，可以组织会员观看电影、开展春游秋游等集体活动，可以在工会会员生日时送生日蛋糕等慰问品等等，但实际操作时都应严格遵守按照省总工会明确的政策规定标准执行；
10.借重大活动筹备或者节日庆祝之机，变相向职工普遍发放现金、有价证券或者与活动无关的实物；
11.违反规定向关联单位（企业）转移好处，再由关联单位（企业）以各种名目给机关职工发放津贴补贴；
12.其他违反规定发放津贴补贴。这一项是具有延展性、有扩大解释未列举项目的空间，要注意留意把握新的禁止性规定事项。如：有的机关食堂，单位补助就餐费，价格相仿，但品质却相差很大；有的套取未休年休假补贴作为奖金发放；还有的自定政策放发各类奖金和补助等等。
三、违规发放津补贴或福利问题的调查取证
违反规定自行新设项目或者继续发放已经明令取消的津贴补贴，超过规定标准、范围发放津贴补贴，规范后继续以有价证券、实物等形式发放津贴补贴等行为的调查，要及时提取单位研究的会议记录、资金来源、发放形式、时间、发放人员名册、金额、依据、项目、标准、范围、报销凭证、经办人、审批人等，及时固定证据（具体调查方法、程序等，前面几个专题已经讲到，内容大同小异这里不再重复），这里着重讲解调查重点和应注意的事项。
（一）调查重点
1.发放项目。如果只是以津贴补贴的名义，实体上并不具有政策上的依据，则可能涉嫌接受礼金或受贿问题。
（1）发放津贴补贴项目是否违反有关禁止性规定。
（2）发放津贴补贴项目是否有政策依据、是否符合政策规定的发放情形。
（3）是否有自定政策、自设奖励项目，违规发放如安全生产奖、招商引资奖、宣传报道等奖项，以及违规发放津贴补贴和福利等情况。
案例：云南原宣传部副部长杨文虎自定政策发放奖金，个人领取100余万元。云南省委宣传部原常务副部长杨文虎，在担任省电视台台长、省广播电视局局长、省新闻出版局局长、省委宣传部常务副部长期间，违反廉洁自律规定，违规持有高尔夫球卡，进行高消费娱乐活动；违反财经纪律，自定政策发放奖金，其个人领取100余万元；以单位名义将国有资产200余万元集体私分给个人；利用职务上的便利为他人谋取利益，收受、索取贿赂800余万元。经省纪委常委会研究并报省委批准，决定给予杨文虎开除党籍、开除公职处分，涉嫌犯罪问题移交司法机关依法处理。
2.发放资金来源及性质。
（1）调查中要注意区分:有的虽然是资金来源合乎规定，但存在津贴补贴发放违背政策、规定的问题；有的是属于应当发放津贴补贴，而只是所发放的资金违规问题。
（2）有的是两方面问题都存在，既有超名目、超标准、超范围发放津贴补贴问题，也有资金来源不合规问题，手段行为和目的行为都违反规定。
（3）特别是机关、事业单位和国有企业按照国家的相关规定，均列支有一定比例的福利费和工会经费。可以用于工会组织的职工集体福利等方面的支出，但前提是资金必须从单位的福利费和工会经费中列支。重点查看在发放过节福利的时候，是否严格遵守相关的财务管理规定，是否存在挪用、套用单位正常工作经费发福利现象。
案例：文山州富宁县总工会原党组书记、常务副主席韦云祥违规购买发放礼品、违规发放津补贴问题。2013年1月至12月，韦云祥违反廉洁自律规定和财经纪律，违规购买土特产和发放会议纪念品199715元；违规发放加班补助、加班餐费和生活用品费共27388元；违规安排娱乐消费和代开发票虚列支出29981元。2015年6月，韦云祥受到党内严重警告处分，违规发放的加班补助、加班餐费和生活用品费27388元收缴财政。 &
3.发放程序与形式。
（1）大额资金开支是否按“三重一大”决策程序经过班子集体研究。
（2）是否造册审批后，以银行卡形式发放。
（3）在形式上是否存在以逢年过节为名向干部职工随意发放现金、购物卡、代金券，或者是高档奢侈商品等。
案例：曲靖沾益公路管理段在2015年中秋、国庆期间，购买购物卡向职工发放节日慰问品，共计支出56875元。曲靖公路管理总段党委给予沾益公路管理段党总支书记朱昆伟、段长刘兴元党内警告处分，纪检组组长张庆辉、工会主席许燕被给予诫勉谈话问责；违规发放的购物卡全部予以清退。
（4）特别是按照《中华全国总工会关于加强基层工会经费收支管理的通知》，规定可以用于工会组织的职工集体福利等方面的支出，如用于工会组织逢年过节向全体会员发放少量的节日慰问品等。重点查看“节日慰问品”是否为符合传统节日习惯的用品和职工群众必需的一些生活用品等。
　案例：武定县田心乡水利水土保持站站长、田心乡自来水厂厂长李忠富违规发放津补贴等问题。李忠富在担任田心乡水利水土保持站站长、田心乡自来水厂厂长期间，于2013年中秋节和2014年春节期间，违规发放津补贴7800元，并利用职务之便，收受他人贿赂人民币5000元；日，李忠富受到党内警告处分，12800元违纪款收缴县财政。
4.发放手续是否齐备。
（1）报销手续是否齐备，包括发放名册、审批单、资金名细。
（2）不能把福利“隐身”在其他费用中报销，重点查看是否存在通过报销差旅费等方式，将津贴补贴发放隐藏在其他开支中的情况。如：一些单位为掩盖其“明停实发”行为，巧立各种名目，或采取假借购买食品、办公用品等方式为干部职工发福利。
案例：甘肃甘南州卓尼县职业技术学校挪用就业培训资金4.78万元，用于发放教师补助；江苏省镇江市京口区住建局党委书记、局长黄少青，违规从专项财政经费中列支，以劳保用品、办公用品名义购买消费卡、实物，给职工发放节日补助。
（3）不能搞变通从下属单位违规列支相关费用，重点调查是否存在违反规定向关联单位（企业）转移好处，再由关联单位（企业）以各种名目给机关职工发放津贴补贴的。
案例：西藏昌都丁青县卫生局原副局长格桑扎西从卫生服务中心日常收入中“抽钱”发放福利；广西东兰县轻工总会将企业上交的管理费5万元以津贴名义发放给职工。
5.发放范围、标准是否合规。
（1）是否存在自行扩大有关经费开支范围，如：有的将津贴补贴执行范围扩大到了离退休人员。
（2）是否存在发放给不符合领取的人或重复发放津贴补贴等。
案例：牟定县安乐乡部分干部在项目实施中违规多头领取补贴等问题。日，州纪委暗访组发现，2013年11月至日期间，安乐乡党委书记普晓东、乡长徐继海等6人在安益铁矿技改六渡他不的村搬迁和永广铁路征地拆迁项目中违反财经纪律重复多领取出勤补贴共计503天12695元。牟定县委决定对安乐乡党委书记普晓东党纪立案追究其纪律责任，牟定县人民政府决定给予徐继海责令作出书面检查、取消当年评优评先资格的问责，其它相关人员受到问责，违规多领取的补贴全额清退。
（3）是否擅自提高标准，超标准发放绩效工资、生日慰问品或慰问金。
案例：2015年2月，武汉市酒类专卖局超标发放第13个月奖励工资共计37749.84元；2015年4月，又违规发放一个月绩效奖励共计50920.51元。局长罗毅文直接分管财务工作，对此负有领导责任。日，武汉市商务局直属机关党委给予罗毅文党内警告处分，并责成武汉市酒类专卖局全额收回超标准发放的第13个月奖励工资和违规发放的绩效奖励。
（二）注意事项
1.规范后可以发放的津贴补贴。
（1）公务员工资收入由以下四部分组成：一是基本工资，包括职务工资和级别工资两项，全国实行统一标准。二是国家统一规定的津贴补贴，即国务院或国务院授权的人力资源社会保障部、财政部出台的津贴补贴，主要包括地区津贴、机关事业单位特殊岗位津贴和相当于本人当年12月份基本工资的年终一次性奖金，全国实行统一标准。三是规范津贴补贴，包括工作性津贴和生活性补贴两项，各地标准各不相同。四是改革性补贴，即通过转化单位原用于干部职工职务消费和福利待遇的资金，向公务员直接发放的货币补贴。主要包括两个方面，住房分配货币化改革补贴，包括住房公积金、住房补贴、提租补贴、供热采暖补贴、物业管理补贴;交通补贴，包括班车补贴、公务用车补贴。因各地改革进展不一，其具体项目和标准也不相同。
（2）实施绩效工资后，事业单位工作人员工资收入由以下四部分构成。一是基本工资，包括岗位工资和薪级工资两项，全国实行统一标准;二是国家统一规定津贴补贴，主要包括地区津贴和事业单位特殊岗位津贴，全国实行统一标准;三是绩效工资，包括基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分，事业单位原发放的年终一次性奖金纳入绩效工资，绩效工资总量由同级人民政府人力资源社会保障、财政部门核定，单位在核定总量内自主分配;四是改革性补贴，各地补贴项目和标准不尽相同，有的地方比照机关发放，有的地方与机关发放项目和标准不同。
可以说，津补贴是公务员和事业单位工作人员工资工资组成的一部分，但是每一类都有具体的项目和标准，在《公务员法》等法定之外发放的津补贴，都属于违纪问题。
2.国有企业的违规发放津贴补贴行为。
根据《违反〈国有企业领导人员廉洁从业若干规定〉行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉的解释》，如果国有企业领导人员中的共产党员违反国家财经纪律、企业财务制度及党风廉政建设的相关规定，违规发放过节福利，可以根据《中国共产党纪律处分条例》相关规定追究其责任。这里的国有企业领导人员除国有独资、国有控股企业领班子成员外，还包括对国有资产负有经营管理责任的其他人员、国有企业所属事业单位的领导人员和国有参股企业（含国有参股金融企业）中对国有资产负有经营管理责任的人员。
3.几类特殊的违规发放津贴补贴行为。
（1）将执收执罚工作与津贴补贴挂钩，使用行政事业性收费、罚没收入发放津贴补贴的。需注意两点：一是“挂钩”是就执收执罚工作整体而言的。从1999年开始，我国对行政事业性收费和罚没收入实行比较完善的、严格的“收支两条线管理”，对各项政府非税收入（含经营性收入），要按照国家有关规定上缴国库或财政专户，由财政部门统收统支，统筹安排。二是这里的津贴补贴依规是应当发放的。如果只是以津贴补贴的名义，实际不属于应当发放的范围的，则应按私分国有资产性质定性。
（2）以发放津贴补贴的形式，变相将国有资产集体私分给个人的。应注意三个问题：一是行为对象是国有资产。根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》（国资发规〔1993〕68号）第2条规定：“国有资产，系指国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益，国家向行政事业单位拨款等形成的资产。”二是行为方式为集体私分给个人。三是以发放津贴补贴的形式，包括奖金、福利等。只是以津贴补贴的形式，但依规定衡量，并无津贴补贴的内容。
（3）使用“小金库”款项发放津贴补贴的。“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。
案例：姚安县档案局局长郭永光违规发放津补贴等问题。郭永光在担任县档案局局长期间，于2013年9月至2015年10月，不仅未制止纠正县档案局原私设的“小金库”，反而将前任局长原设有的“小金库”结余资金和本人任局长期间的档案用品经营及其他收入64916.2元，在单位内部继续私设“小金库”，用于档案局的日常办公等支出和违规发放职工津补贴13100元。日，郭永光受到党内警告处分，13100元违规发放的职工津补贴及26712.68元“小金库”结余资金收缴县财政。
（4）利用职务上的便利或者职务影响，违反规定在其他单位领取津贴补贴的。关键在两点：一是正确把握利用职务上的便利或者职务影响。要求客观上没有为他人单位谋取利益的行为。二是所领取的津贴补贴是符合政策规定的。如果只是以津贴补贴的名义，实体上并不具有政策上的依据，则可能涉嫌接受礼金或受贿问题。
案例：武定县人民医院院长王天荣违规领取津贴及绩效工资问题。王天荣在担任县卫生局副局长、兼任县人民医院院长期间，于2014年12月至2015年3月违规在县人民医院领取4个月的院长津贴合计3200元、绩效工资9707元。因其于日问题线索移交之前及时将领取的津贴、绩效工资全额退交县人民医院。2015年6月，王天荣受到诫勉谈话的问责。
（5）以虚报、冒领等手段骗取财政资金发放津贴补贴的。根据财政部、审计署日印发的《违反财政法规处罚的暂行规定实施细则》第16条的规定，虚报、冒领的表现形式有以下四种：一是虚报预算支出，骗取财政拨款；二是虚报产量、销量或者亏损，骗取亏损补贴；三是虚报人员编制，骗取行政、事业经费；四是其他骗取国家财政拨款或者补贴的行为。
案例：姚安县档案局副局长代连伟违规发放津补贴等问题。代连伟在担任县档案局局长（副科）期间，于2009年至2013年，安排本单位职工虚报套取公益性岗位补贴资金21181.70元，私设“小金库”78692.50元，用于单位日常开支44331元和违规发放职工津补贴18925元。日，代连伟受到党内严重警告处分，18925元违规发放的职工津补贴收缴县财政。
4.发放津贴补贴未执行相关制度规定。
（1）未严格实行“收支两条线管理”，各单位工会经费、集体福利费和其他专项经费未严格按照现行有关财务会计制度规定的开支范围使用。
（2）违反财政部关于行政事业单位工资津贴补贴有关会计核算的规定核算津贴补贴。如：违反津贴补贴通过财政部门集中统一发放，所有单位设立津贴补贴专门科目，用于统一核算本单位发放给在职职工和离退休人员的津贴补贴，其他科目一律不得再核算发放个人津贴补贴。
（3）津贴补贴一律以银行卡形式发放，不得发放现金，并依法缴纳个人所行税等。
5.按规定据实开支福利费问题。
2007年前，企业和部分事业单位可按照职工薪酬总额的14％计提一笔福利费，2007年起实施的新会计准则规定，福利费需视为薪酬的一部分，应按规定据实开支及纳税。
6.职工福利费不得开支的项目。根据相关规定以下应由个人承担的支出，不得作为职工福利费开支项目：
（1）娱乐、健身、旅游、招待、购物、馈赠等。
（2）购买商业保险、证券、股权、收藏品等。
（3）个人行为导致的罚款、赔偿等。
（4）购买住房、支付物业管理费等。
（5）应由个人承担的其他支出。
四、违规发放津补贴或福利问题的认定与处理
（一）证据运用及事实描述
1.证据运用。
（1）用所提取的班子集体研究会议记录、资金来源性质、发放形式、发放时间、人员名册、金额、依据、项目、标准、范围、报销凭证、经办人、审批人等证据，及相关人员的谈话笔录等为核实情况提供依据。
（2）根据收集到的资料实地进行查证，准确细致掌握基本情况。并对收集到的证据进行梳理分析，涉及多项的要逐项核实。即使无法核实的情况也要有具体说明。
2.事实描述。
（1）如实对发放依据、决策程序、审批手续、具体时间、发放人员、发放金额、入账报销及其他具体情况等进行描述。
（2）针对问题线索，说明发放津补贴或福利有关具体情况。
（二）错误描述及定性
1.违规问题描述。
（1）根据调核实情况，对照相关规定，逐一具体指出问题。
（2）既要有定性的表述，又要有定量的描述。
2.性质认定。仿照刑法理论中“法益”的概念，可以对违规发放津贴补贴行为进行类型化。同时，也要综合考虑情节、金额、本人态度及主客观方面的情形等。
（1）如果用于违规发放津贴补贴的资金，来源于单位合规拥有的自有资金，此类行为则仅违反了关于津贴补贴发放项目、标准、范围、方式等方面的规定，可以将其界定为一般违规发放津贴补贴行为。
（2）如果用于违规发放津贴补贴的资金，本身也是单位违规取得的，如“小金库”资金、骗取的财政资金等，此类行为则首先违反了相关资金管理方面的规定，也可能同时违反关于津贴补贴发放项目、标准、范围、方式等方面的规定，可以将其界定为特殊的违规发放津贴补贴行为。
（三）条规适用及处理
1.处理依据。
（1）《中国共产党纪律处分条例》九十七条：“违反有关规定自定薪酬或者滥发津贴、补贴、奖金等，对直接责任者和领导责任者，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。”
（2）《违规发放津贴补贴行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》三、有12种行为之一的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十六条的规定追究责任；四、以发放津贴补贴的形式，变相将国有资产集体私分给个人的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》第八十四条的规定追究责任；五、违反财政部关于行政事业单位工资津贴补贴有关会计核算的规定核算津贴补贴的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十五条的规定追究责任；六、使用“小金库”款项发放津贴补贴的，对有关责任人员，依照《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》(中纪发〔2009〕20号)的有关规定追究责任；七、利用职务上的便利或者职务影响，违反规定在其他单位领取津贴补贴的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》第七十二条的规定追究责任；八、以虚报、冒领等手段骗取财政资金发放津贴补贴的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》第一百一十四条的规定追究责任。以虚报、冒领等手段骗取财政资金，并以发放津贴补贴的形式合伙私分的，依照《中国共产党纪律处分条例》第一百一十四条的规定加重追究责任。
（3）《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》第三条：“(六)违反规定用公款购买商业保险，缴纳住房公积金，滥发津贴、补贴、奖金等；”第十三条：“党员领导干部违反本准则的，依照有关规定给予批评教育、组织处理或者纪律处分，涉嫌违法犯罪的，依法追究其法律责任。”
（4）《违规发放津贴补贴行为处分规定》第四条：有12种行为之一的，给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分;情节严重的，给予降级或者撤职处分；第五条将执收执罚工作与津贴补贴挂钩，使用行政事业性收费、罚没收入发放津贴补贴的，给予记大过处分;情节严重的，给予降级或者撤职处分；第六条：以发放津贴补贴的形式，变相将国有资产集体私分给个人的，给予记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分；第七条：违反财政部关于行政事业单位工资津贴补贴有关会计核算的规定核算津贴补贴的，给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分；第八条：使用“小金库”款项发放津贴补贴的，给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分；第九条：利用职务上的便利或者职务影响，违反规定在其他单位领取津贴补贴的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分；第十条：以虚报、冒领等手段骗取财政资金发放津贴补贴的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。以虚报、冒领等手段骗取财政资金，并以发放津贴补贴的形式合伙私分的，依照前款规定从重处分。
（5）《财政违法行为处罚处分条例》第六条:“国家机关及其工作人员有下列违反规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金；（二）截留、挪用财政资金；（三）滞留应当下拨的财政资金；（四）违反规定扩大开支范围，提高开支标准；（五）其他违反规定使用、骗取财政资金的行为。”
（6）《关于国有企业领导人员违反廉洁自律“七项要求”政纪处分规定》第十一条：“违反规定自行决定本级领导人员薪酬或者滥发补贴和奖金的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”《国有企业领导人员违反廉洁自律“七项要求”适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》八、不准违规自定薪酬、兼职取酬、滥发补贴和奖金。违反规定滥发补贴和奖金的,依照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十六条的规定处理。
（7）《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》第六条第（六）项规定，不准以办理村务为名，请客送礼、大吃大喝，挥霍浪费集体资金，或者滥发奖金、补贴。对于村级党组织领导班子成员和村民委员会成员违规发放津贴补贴行为，由有关机关、部门依照职责权限给予警示谈话、责令公开检讨、通报批评等处理，应当追究党纪责任的，依照《党纪处分条例》给予相应的党纪处分；村党组织领导班子成员视情节轻重还可给予责令检查、责令辞职、免职等处理，村民委员会成员视情节轻重还可给予取消当选资格等处理或责令辞职，拒不辞职的，依照《村民委员会组织法》予以罢免，并可按规定减发或扣发绩效补贴（工资）、奖金。
案例：武定县狮山镇永宁村委会党总支书记、主任段家永违规组织公款旅游、发放过节费、赠送礼品等问题。段家永在担任狮山镇永宁村委会党总支书记、主任期间，于2012年1月至2014年12月，违规向村组干部发放过节费、电话费共计22540元，违规向上级部门赠送礼品，折合人民币共计25151元；于2013年11月违规组织村组干部等19人外出旅游考察,用公款报销费用96110元。日，段家永受到党内严重警告处分，149755元违纪款收缴县财政。
2.责任划分及处理。
（1）违规发放津补贴或福利问题的具体责任划分。发放津贴补贴是一个单位内部的行政管理事项，它只可能以单位的名义作出。因此，违规发放津贴补贴行为总是以单位违纪的形式表现出来，其实质是该单位的相关责任主体滥用职权，违反了党和政府关于津贴补贴管理的有关规定，并使公共财产遭受损失的行为，所以，应追究有关责任人员的责任。《处分规定》第三条规定，其纪律责任承担主体是单位中负有责任的领导人员和直接责任人员。这里所谓的直接责任人员，是指实施了违规发放津贴补贴行为，造成了损害后果的人员；所谓负有责任的领导人员，是指担任一定领导职务，直接作出或者参与作出实施违规发放津贴补贴行为的决策，或者疏于管理，对违规发放津贴补贴行为造成的损害后果负有责任的领导人员。这样规定单位违法违纪行为纪律责任的承担主体，是因为处分是依附于自然人的一种制裁，离开了自然人这个条件，处分就不能存在。单位本身不能承担处分的后果，因此，对单位的违法违纪行为，应当处分单位负有责任的领导人员和直接责任人员。
案例：武定县水务局党委副书记、局长杨云彬违规发放津补贴等问题。日至日期间，武定县水务局用代征税款手续费及水利学会技术服务中心账户内的其他资金，以代开税款手续费名目发放13人补助费，合计金额80405元。并存在无偿占用企业车辆及未经水务局班子集体研究，将县城内17项水利工程前期勘测设计擅自委托给云南省丽江市水利水电勘测设计研究院、楚雄欣源水利水电勘察设计有限公司进行勘察设计等问题。2016年2月，负有主要领导责任的水务局局长杨云彬受到党内严重警告处分。
（2）违规发放津补贴或福利问题的具体处理。在条款适用上，对违规发放津补贴或福利问题，并不是直接依据中央八项规定作出定性处理，而是依据《党纪处分条例》分则对应的具体条款和《违规发放津贴补贴行为处分规定》等来处理。有违规发放津贴补贴行为，应当给予党纪处分的，移送党的纪律检查机关处理;涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
A.违规发放津贴补贴行为是典型的违反中央八项规定精神的问题，对于责任人员中的中共党员，如给予党内严重警告或党内警告处分，一般可不再给予政纪处分。如果受到撤销党内职务及以上处分，应根据违纪的性质和情节，给予相应的政纪处分。对于其中有一定职务层次的中共党员和行政监察对象，还应重新明确职务层次、调整工资级别等待遇问题，一般不得确定为领导职务。受到撤销党内职务、留党察看或行政撤职处分的，应当降低一个或一个以上职务层次；受到开除党籍处分的，应当降低二个或二个以上职务层次。
B.被审查人的相关违纪行为发生在日之前的，不作为违反中央八项规定精神问题认定，而是根据违纪行为的具体情况和当时党纪规定作出相应认定。被审查人的相关违纪行为发生在日以后的，按违反中央八项规定精神问题认定。
C.违规问题发生在日之后日之前的，在党纪处分上，根据2004年《中国共产党纪律处分条例》和违规发放津贴补贴行为适用《中国共产党纪律处分条例》若干问题的解释处理。
D.违规问题发生在日后，党纪处分依据新修订的《中国共产党纪律处分条例》第九十七条的规定处理。
E.经费来源由财政补助的事业单位工作人员有违规发放津贴补贴行为的，参照《违规发放津贴补贴行为处分规定》的违纪情节，依照《事业单位工作人员处分暂行规定》处理。
F.对于村级党组织领导班子成员和村民委员会成员违规发放津贴补贴行为，根据《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》处理。
G.涉案财物的处理根据《违规发放津贴补贴行为处分规定》第13条规定，对违规发放的津贴补贴，应当按有关规定责令整改，并清退收回违规发放的津贴补贴。审查处理违规发放津贴补贴案件，对于涉案财物的处置，主要包括两个环节：一是责令整改，二是清退收回，以严肃财经纪律，维护收入分配秩序。
3.有关责任追究。十八届中央纪委五次全会明确要求，要把违反中央八项规定精神行为列入纪律审查的重点，作为纪律处分的重要内容，对顶风违纪者所在地区、部门和单位党委、纪委进行问责。
根据《违规发放津贴补贴行为处分规定》第十一条：“在执行津贴补贴政策中不负责任，导致本地区、本部门、本系统和本单位发生严重违规发放津贴补贴行为的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”第十二条：“不制止、不查处本地区、本部门、本系统和本单位发生的严重违规发放津贴补贴行为的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”等规定。
因此，在审查处理违规发放津贴补贴或福利问题中，应加大“一案双查”力度，紧盯未能正确履行主体责任和监督责任以及其他领导责任人员，既要追究当事人责任，又要追究主体责任、监督责任及其他领导责任，体现越往后执纪越严、处分越重。
关于违规发放津补贴或福利问题定性及处理点评
州纪委副书记 &赵宗喜
刚才，苏一烈同志对违规发放津补贴或福利问题的定性及处理主要从现状、构成要件、调查取证和定性处理四个方面进行了讲解，整个讲解深入细致又简洁明了，通俗易懂。
违规发放津补贴或福利，是我们纪检监察机关经常遇到的问题。此类问题政策性强，敏感度高。相对于违规公款吃喝、公款旅游、违规配备使用公务用车等更带有个人享乐主义色彩的“四风”问题，违规发放津贴补贴行为往往打着为职工谋福利的幌子，容易让许多党员领导干部思想上不够重视，导致党的十八大之后，此类问题仍然易发多发。
违规发放津贴补贴行为是典型的违反中央八项规定精神的问题，违规发放津贴补贴或福利，本质上是一种变相将国有资产私分给个人的谋利行为，过去讲叫做违反了财经纪律，现在按六大纪律来划分，叫做违反廉洁纪律。自中央八项规定颁布以来，中央明令禁止违规发放各类津贴、补贴、奖金等，但仍有少数地方和单位顶风而上，一到了节日节点，一些领导干部就想打着回应职工诉求、顺应风俗习惯的幌子，想方设法地发钱。从我州查处的情况看，此类问题是最普遍、最突出的问题。2015年全州查处的20起违反中央八项规定精神问题中，违规发放津补贴或福利问题有10起，占了一半；而今年1-4月份查处的9起中，违规发放津贴补贴或福利问题又占了2起，大家务必要高度重视。
由于近10年来津贴补贴政策的变化较大，此类违纪行为关系复杂，以及涉及违纪主体多样等因素，执纪办案中对于违规发放津贴补贴行为的认定与处理不好把握,我们一定要结合实际，认真加强学习，以本讲作为查处此类问题的统一规范，主要注意做好以下五方面的工作：
一是要明确哪些算是正常的、应该有的津贴补贴。即国家统一规定的津贴补贴和工作性津贴、生活性补贴、离退休人员补贴、改革性补贴以及奖金、实物、有价证券等。把握公务员（公检法系统除外）加班不发放加班费，但可以安排补休；警察、法院和检察院工作人员加班，可按规定发补贴。
二是要明确哪些津补贴是属违规的不能发放。具体要掌握本讲中列举的违反规定自行新设项目或者继续发放已经明令取消的津贴补贴等违规发放津贴补贴或福利的十二种具体情形。针对州内一些单位所反映和咨询的问题，要结合这十二种情形做好答复和解释，比如编审费等有规定、有依据和标准的，要严格按照规定不得超范围发放；抓好党风廉政建设责任制是份内事，是职责所系，考核不得搞风险金抵押的奖惩，要严格执行规定，主动向上级看齐。
三是要明确机关工作人员津贴补贴发放应注意什么。发放工作人员津贴补贴，应注意两点：第一是不得自行自设项目自定政策发放津贴补贴。除国家明确规定的公职人员基本工资、规范的津贴补贴和年终目标考核奖外，其他发放的津贴补贴都属违规。如超标准缴存住房公积金，违反规定发放加班费、值班费，自行设立公务员奖励项目，借重大活动之机变相发放钱物等。其次是不得超过规定标准、范围发放津贴补贴。各部门、各单位一律不准自行提高津贴补贴标准和扩大实施范围，一律不准自行扩大有关经费开支范围和提高开支标准发放津贴补贴、奖金和福利，一律不准发放有价证券和实物。事业单位人员应严格按照绩效工资管理规定执行，严禁突破人力社保、财政部门核定的绩效工资总量发放。国企职工应严格依照企业制定并报经上级主管部门批准的薪酬管理规定发放。
四是要明确遇到此类问题如何处理。要统一标准尺度，明确凡是违规发放的津贴补贴，应当按有关规定责令整改，并清退收回。违规发放津贴补贴或福利行为的单位，其负有责任的领导人员和直接责任人员，以及有违规发放津贴补贴行为的个人，应当承担纪律责任。在具体处理上，应区分直接责任人与间接责任人，区分决策环节是集体研究决定还是个人决定。对一般违规发放津贴补贴行为，给予党纪处分应按有关规定，视情节给予警告直至开除党籍处分；给予行政处分应按有关规定，视情节给予警告直至开除处分。
五是要明确对违规发放津贴补贴或福利问题如何准确定性。实践中，要按照新修订的《中国共产党纪律处分条例》，并结合判断发放过节福利是否属于违规，紧扣违纪构成要件，从主、客观多个角度入手，要做到“三看”，即看发放主体是否特定、看资金来源是否正当、看发放形式是否合规。同时需要注意，如果日以前处理违规发放过节福利，一般情况下依据2003年颁布的党纪处分条例第126条规定的其他违反财经纪律的行为定性处理；日以后，就要依据新修订的党纪处分条例第97条规定的滥发津贴、补贴、奖金违纪处理。处理中还要考虑责任人的具体违纪情节进行恰当处理，对审核把关不严、受领导指示的直接经办人或自查自纠主动整改的责任人，可从轻或减轻处分，而对明知故犯或顶风违纪者则要从重或加重处分。
总之，违规发放津补贴或福利行为往往披着合规合情的外衣，难以判断，工作中须准确把握有关规定并结合当地实际，抓住违纪的关键环节，做到处理恰当、定性准确，这样才能既保障干部职工的正常福利，又做到严格执纪，真正让违纪违规行为无处遁形。
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