全球监视最严密城市：安全与隐私难平衡_新浪城市_新浪网
全球监视最严密城市：安全与隐私难平衡
　　监控的眼睛遍布伦敦各个角落，紧盯街头的人群和车流。它们不是窥视隐私，而是作为一种威慑力存在，提防可能出现的违法事件。但如何在安全和隐私权之间取得平衡，是这座全球监视最严密城市所遭遇的最大难题。
　　文_曾向荣
　　安全与隐私
　　在伦敦市区一座不起眼的房子里，监控中心的工作人员奈乔需要监视100多个屏幕，紧盯在哪里有坏蛋出没。
　　这里是伦敦众多视频监控中心的一个，它们连接着全市50万个街道摄像头，凝结为一个体系。
　　有人专门做过研究，伦敦的摄像头比世界上其他任何城市都多，平均每14个居民就有一个，每人每天平均被拍摄300次。伦敦有1615平方公里，里面部署50万个摄像监控头，每平方公里就有300多个。
　　和任何一对眼睛一样，这些摄像头通过深埋在它们监视街道底下的光缆，传送影像到视觉神经中枢――各地的视频监控中心。
　　“你塞在车流中的时候，突然有人和你擦身而过，冷不防走过来打破后挡风玻璃，这种意外很有可能发生。这里很少发生劫车事件，但偶尔也会出现。通常，控制中心一个月会记录700次意外事件。”奈乔说。
　　“我要跟着他，看看他要干什么。”奈乔盯着屏幕，发现了一位可疑人士。他敲了几下按键，屏幕拉近：一位年轻男子抽着烟，在人群中徘徊，四处张望。
　　奈乔擅长辨读肢体语言，由这个家伙传达的信息，他判断：自己可能碰上了扒手。
　　在屏幕上，奈乔看到的是断续的影像，但当发现可疑目标时，他会切换成即时影像记录下来。记录的影片能直接传送到警察局。对于警方来说，这是重要的眼线，可作为呈堂证物。
　　如果警方派警员到现场处理，奈乔可按键引导他们找到目标。操作起来非常简单，只要切换不同的摄像机，奈乔就能从几个街区以外拉近焦距，追踪嫌犯的速度比警 犬还快。
　　“他刚才穿越了鲁伯特广场，应该随时会出现在鲁伯特街，完毕。”奈乔通知前方警员。“我们从不同角度跟踪嫌犯，警方也可以加入围捕行列。嫌犯听到警笛声可能会改变方向，但我们会即时告诉警员，这样警员就能轻易地拦截到他，他连自己怎么被抓的都不知道。”
　　虽有侵犯隐私之嫌，但奈乔是摄像头监控的积极支持者，他把摄像头视为电子守护天使，能保护人们的安全。
　　自从2001年他所在的区域安装了摄像头，奈乔就看出了差异。“在伦敦还没有摄像头时，街头犯罪率很高，警方很努力，但他们能力可及的范围有限。”奈乔为他的工作感到自豪：“我上任之后，犯罪率减少了很多。可能有人反对，可能有人赞成，但对我而言，在一天工作结束后，我们的存在阻止了犯罪，我们改变了这座城市的面貌。”
　　十多年来，监控技术得到了显着改善。奈乔的电脑能储存数千名前科犯的脸部特征。由于脸部特征辨识技术的进步，只要摄像机拍到熟面孔，电脑就会立即辨识出来。
　　不过，即便有了敏锐的监视系统，奈乔的摄影机也要谨慎为上。伦敦安装的智慧型摄影机，镜头会直接拍到民宅的窗户。但民众可以要求拥有隐私区，让摄影机的镜头避开民宅。
　　摄影机的微处理器大脑很聪明，会记得不能任意窥伺。一旦指向民众要求的隐私区，摄影机会记着确切的地点，用数位科技避开这些区域，屏幕变成一片空白。
　　小说与现实
　　如果英国作家乔治?奥威尔在世，不知他对摄像头监控下的伦敦会作何感想。眼下，他位于伦敦的旧居，随时处在摄像头的严密监视之下。
　　60多年前，在这栋维多利亚风格的公寓里，这位以嘲讽极权体制着称的作家构思了《一九八四》。1950年离世前，奥威尔一直居住在这里。
　　公寓坐落在伦敦北部伊斯灵顿区，奥威尔只需步行几分钟，就可抵达最近的地铁站。他住在四楼，那里足以远眺整个卡能布利广场。
　　不过，如果奥威尔仍住在这里，那么32台监控摄像机会将他的每个举动都记录下来。
　　公寓外树木葱葱的小花园，有两个控制交通灯的“电子眼”，24小时都开着。只要到小花园散步，就无法摆脱电子眼的视线。卡能布利会议中心的治安摄像机，安静地注视着奥威尔公寓的后窗，永不间断。要是奥威尔想去旁边的酒吧里喝一杯，进出时间也被记录在案，因为酒吧老板停在路旁的汽车里，安装了一部摄像机。
　　除了上述四台摄影机，在奥威尔公寓200英尺的半径内，还装了28部摄影机。这些还不包括数百个私人的遥控治安摄像机。
　　摄像机的存在，给了奥威尔的新邻居许多安全感。
　　杂货店老板米纳什?阿明在店里装了三台摄像机，店里的每位顾客都被拍下来。他解释说：“这么做是出于安全需要。如果没有这些摄像头，可能会有人偷东西。尽管这个地方不错，但总有那么一些坏人。”
　　三个店面之外，是马里科?扎法尔的干洗店。“我得知道谁在我店里。”扎法尔称。为此，他花400英镑装了两台摄像机。
　　如今，摄像机遍布伦敦的各个角落，这座超级城市已经成为监控之都。这些摄像机仔细查看每一个路人，无论你是返家，还是出门购物、上班，摄像机都注视着你，不离不弃。从繁忙的皮卡迪利广场走到特拉法加广场，你都在摄影机的监视之下。
　　于是，人们想起奥威尔在小说里的名言：“老大哥正看着你。”
　　他的小说似乎已成为现实。依仗技术的飞跃，“老大哥”不再满足于看着你，他还尝试开口说话。在伦敦东部的公共场合，当你听到有声音提醒你把垃圾捡起来或者不要在墙上涂鸦时，你可能备感尴尬，但不必奇怪：那是视频监控中心的人向你发话。
　　这是一些新玩意――“会说话”的监视器，实际上就是给监控摄像头装上扬声器，用这个高科技武器对付乱扔垃圾、乱涂乱画或其他不良行为。
　　2007年，“会说话”的监视器开始在英国北部城市米德尔斯堡投入使用。时任英国内政大臣到访米德尔斯堡一个视频监控中心(“老大哥”的指令正是从这里发出的)，监控人员坐在监控室里，只需旋转按钮就能观察到不同的监视画面，一旦发现有不良行为发生，他们就通过扬声器发布警告和指令。
　　不过，监控人员在发出警告时，必须使用“请、谢谢”等礼貌用语，不能使用过于强硬或指令性的词汇。
　　运行一年后，当局认为效果不错，因此在2008年推广到伦敦市区。
　　当局对视频监控的成效十分乐观，人们也认为自己更安全了，语音监控系统的存在，让居民注意到，政府在时刻关注和维护着社会治安。让官员引以自得的是，由于摄像头的存在，犯罪率下降了，会“说话”的监视器还令居民收敛乱扔垃圾这样的不良行为，街道也变得整洁干净。
　　但也有人提出异议：“听起来很荒谬，一些没有面容的机器冲着你发号施令，这太令人难过了。”一名居民说。
　　罪与罚
　　随着摄像头越来越多，英国信息专员办公室负责人理查德?托马斯发出警告，称英国正成为一个“监视社会”。他对视频监控持审慎态度，过度使用监视和其他收集信息的手法会制造一种“怀疑氛围”。
　　英国大规模的视频监视行为肇始于上世纪90年代初。爱尔兰共和军在人口密集的伦敦金融区引爆两枚炸弹，促使政府在该城市的8个入口处安装摄像机。但不安全感并未消失，政府开始安装更多的摄像头。特别是1997年前首相布莱尔上台后，摄像头与政绩联系在了一起。为了打击犯罪、提高工党支持率，布莱尔政府大举增设摄像头。
　　十多年来，作为一种威慑力存在的视频监控变得越发普遍，无处不在的监控被视为解决所有痼疾的万能办法。2005年7月伦敦遭遇恐怖袭击后，警方24小时内就公布了嫌疑犯的画面，摄像头更是成了反恐功臣。
　　据估计，总共有420万台摄像机监控英国人的生活。全国的停车场都安装了摄像机，以震慑偷窃汽车的行为；中小学在校车、操场和教室里安装摄像头，防止学生损害公物、抽烟；公路、地铁、商场也安装了监控系统，甚至连垃圾桶旁都装了摄像头。
　　整个伦敦的中央监控系统进行了联网。也就是说，商场、停车场、私人安保监控等各类监控摄像头拍摄的实时画面，都进入到伦敦警察局中央数据库。这意味着，伦敦的中央监控系统处在警方的控制之下。
　　摄像头无处不在，人们无地遁形，一举一动都在别人的眼皮底下，你什么都藏不了，这种感觉并不美妙。因此有人说，在浴室里脱下内裤前，应该关好浴室的门。人人都会为时刻提防感到疲惫，只有特殊类型的人，才愿意在公众面前暴露自己的一切。
　　遍布街道的视频监控已经令许多人权人士不满，他们认为现在政府的做法侵犯了隐私和人权。有一种担心是，政府雇员渎职受贿或电脑黑客都可能会盗用视频监控系统的个人数据。
　　1996年，摄像机拍摄到一个英国男子在购物中心割腕自杀的情景，监控人员发现后，这位男子被送往医院救治。康复出院后，让他感到惊讶的是，监控中心在没有征得他同意的情况下，将其割腕那幕的录像卖给了电视公司，然后被制作成纪录片在电视台播出。
　　这引发了一场诉讼。几年后，新的《数据保护法》生效，英国成立信息专员办公室，专事大众隐私和数据保护。信息专员有权对视频监控系统进行检查，确保这些系统没有用于非法目的。法律还规定，公共场所安装的摄像头必须有明确标志。比如，如果商店安装了摄像头，店门口必须贴上“监控摄像头已开启”的标志。
　　虽然安全官员们津津乐道于安装视频监控和犯罪率降低之间的因果联系，但参与暴力事件的犯罪分子并没有怯场。今年8月，伦敦、伯明翰、利物浦等多个城市的骚乱就是很好的例证。那些在街头“打砸抢烧”的年轻人，无视摄像头，大脚踹开店门，提着衣服、香水、电脑、电视机就走。更多的暴乱者则使用面具、头巾遮住面部，甚至用衣服将自己裹得严严实实，令其面目难以辨认。
　　当然，监控录像为警方破案帮了大忙，当局依据视频截图逮捕了上千人。对奈乔来说，为了破案，他必须花更多时间坐在死气沉沉的监控器前面。在伦敦骚乱期间，伦敦的摄像头共拍下了60万小时的监控录像，即便是24小时连续播放，一个人全部看完也需要4万多天。
　　“任何对于公布这些照片的虚假人权关注，都不会阻碍将这些罪犯绳之以法。”英国首相卡梅隆的表态斩钉截铁。
　　但显然，伦敦骚乱事件表明，摄像头的威慑力到底有多大，还远远是个未知数。科技专栏作家科瑞?达科特罗在《卫报》上写道：“监控摄像头无法防止骚乱的发生。因此，在伦敦骚乱之后，只有一件事是肯定的：任何人想通过增加摄像头来增加威慑力的话，似乎都意味着他们在卖东西，很可能就是在卖摄像头。”
　　在对公共行为进行监控管理的过程中，公权力如何做到既高效运行，又理性节制，同时保障公民权利不受侵犯，这是在中国城市管理公共监控系统急剧扩张的背景下不可回避的话题。
　　汤啸天
　　上海市法学会副秘书长、上海政法学院教授，国务院法制办《公共场所监控图像采集利用与隐私权保护研究报告》课题组作者之一。
　　在反恐和维稳的双重刺激下，几乎所有的大型赛事，都成了中国城市视频监控系统全面升级的契机。
　　2008年奥运会，北京增加了9万多个探头用于反恐；世博会期间，上海实现每个人从进入轨交区域到离开期间，至少被拍摄截取到4次以上的正面图像。而亚运会、大运会也让广州、深圳等中心城市，迅速织造了一张“天网”。
　　这样的大手笔是西方大城市的管理者望尘莫及的。出于监控的特殊性，很多欧美国家不得不在社会管理和公民权利之间谨慎地寻找平衡点，代议机构和民权组织的制衡与阻击，更是很难轻易越过的门槛....。。
　　大规模赛事和盛会只是中国城市监控系统高速发展的诱因之一。各地政府不断加大投入和管理的力度， 反映出的是对反恐、打击犯罪、维稳等多方面的迫切要求。据南方都市报报道，2009年，山东龙口市一村民北京上访归来，发现对面土墙里装了摄像头，正对着她家门口；而上海袭警案主角杨佳在北京福田公墓的墓地附近也安装了两个探头。
　　在对公共行为进行监控管理的过程中，公权力如何做到既高效运行，又理性节制，同时保障公民权利不受侵犯，这是在中国城市管理公共监控系统急剧扩张的背景下不可回避的话题。
　　更进一步的发问是，现代都市的治安管理，这是必须经历的一条路吗？带着这些问题，本刊记者专访了上海政法学院教授汤啸天，汤同时也是国务院法制办《公共场所监控图像采集利用和隐私权保护研究报告》的课题组作者之一。
　　摄像头是否侵权，要看是“看自己的门”还是“盯别人的窗”
　　南都周刊：摄像头在城市无处不在，哪些机构才有资格安装这些摄像头？
　　汤啸天：公共场所的监控由公安部门负责，单位内部的重点区域，比如仓库、实验室等可以自行安装，也是谁规划，谁安装，谁管理，实行责任制。公安机关和单位内部监控管理之间的关系，北京的地方法规已经有一些规定，但还是不够细化。
　　南都周刊：但是在监控过程中，最令人担心的是，如何杜绝公权力对公民隐私的侵犯？
　　汤啸天：探头的分布，应遵循谁规划谁负责的原则，哪些地方该设，哪些地方不该设，都要有明确的规定；设置的密度、安装的角度，则要执行谁安装谁负责的原则，严格按照图纸进行建造，比如探头的安装，若朝向稍作变化，就会出现问题；此外，图像信息资料，谁管理就谁负责，每分钟都有新的图像资料形成，管理很重要。规划、安装、管理，环环相扣，都必须要有明确的责任主体。
　　南都周刊：在这三个原则之下，保护隐私权又有哪些具体做法？比如，摄像头该建在哪里？应该指向什么地方？
　　汤啸天：这就是我们首先要说的镜头指向原则。监控探头的设置要合理。指向，只能指向公共区域，不能指向公民的个人空间。(也就是说)指向马路、街区是可以，但不能对准某某人家。这一点必须明确。
　　受监控应该是高风险地区，交通枢纽、储藏重要物资等场所，这是合法的，但必须明确，受控制的是空间，不能有其他的侵入。摄像头监控的对象是特定的空间，而不是空间里的人，更不应针对个人隐私。比如，正面是公共楼道，背面是住户家门。摄像头旋转180度，监控的性质就改变了。而且，在楼道等半公共空间安装摄像头，最容易引发监控争议。区分是否侵权的界限是，该摄像头是“看自己的门”，还是“盯别人的窗”。
　　现在在社区里，有高空抛物的隐患，物业安了探头，这个探头就有可能对某些业主的隐私构成侵犯。他要监控高空抛物，就要控制高楼外的空间，如果设置不准，探头就可能对准某些人家。高楼抛物的监控难度比较大，举证不易，所以既要解决获取证据的问题，又要避免对公民隐私的侵犯。我的观点是必须细化有关法律的规定，比如我们现在还涉及出租车是否可以安装探头的问题，这也存在争议。这都必须在实践当中去细化。
　　南都周刊：是否摄像头安装位置远离私密空间，就不大可能侵犯隐私了呢？
　　汤啸天：即使摄像头安装位置远离私密空间，仍然有可能侵犯隐私，因为其具有旋转、变焦、红外等功能，特别是球形摄像头，它可以360度扫描。
　　曾有这样的案例：房东安装的摄像头较为隐蔽，被房客发现正对其卫生间之后报警。警察接到举报，实地勘察后拆走了摄像头和主机硬盘，而硬盘中记录的信息就足以证明该摄像头的安装者是否侵权。如果你觉得隐私被侵犯，可以申请人民法院依职权进行调查，从录像实际效果中获取证据。
　　在摄像头下暴露自己的隐私是一种弃权
　　南都周刊：现在在北京、上海、广州等大城市，都拥有数十万监控摄像头，市民是否有权利知道这些摄像头都藏在哪里？
　　汤啸天：管理者要明示告知，用以建立被监控者的“心理边界”。公共场所的摄像头是可以设置的，但必须公开化，应该明确标示“此场所在图像监控范围内”等。只要公开化了，就是合法的。比如目前我国高速公路上的视频监控系统都是公开的，有明确标示的。其他公共区域，比如街面，也应当公开化。监控画面中的人要注意保护自己的隐私，监控者的管理责任也更明确。
　　南都周刊：既然在摄像头下已经无处遁形，我们又该如何保护好自己的隐私？
　　汤啸天：公民对公共空间安装摄像头应该坦然对待，公民在公共摄像头监控范围内做出的暴露个人隐私的行为，是对个人隐私保密权利的一种放弃。比如你在车站、地铁里衣着暴露，或做出过分亲昵的行为，那是你自己的一种弃权。
　　南都周刊：司法实践中，出现过公权力部门对一些特殊人士的住所进行视频监控的情况，这符合法律规定么？
　　汤啸天：这就是打擦边球的情况。他可以说我没有把摄像头装你家里去，只是装到了你从家出来的必经之路上。还有一种情况是，城市空间学里面定义的半公共空间。比如说一部电梯上来有四户人家，过道是四家共有的，这个过道就是半公共空间，很难区分哪一块是张家，哪一块是李家的。还有就是单位内部的办公区、经营性的商场等。在半开放空间，公共场所和私人场所你中有我，我中有你，管理和责任都比较模糊。监控技术广为应用，使半开放空间产生的争议大大增多。
　　中国的监控最大问题是立法跟不上
　　南都周刊：前段时间，四川出现“摸奶门”事件，交通监控到的公民车内隐私画面出现在网络上，监控管理中如何避免此类问题出现？
　　汤啸天：图像监控系统的数据管理要规范。监控系统是全天候工作的，前端是设备，后端是监控室的人，这些人的资质和管理是非常重要的。四川的“摸奶门”事件就是教训。要防止监控室的工作人员和能够接近监控资料的人员，把为维护公共安全而获得的数据资料倒卖、泄露，或者用以其他非法的目的，这必须严格控制。
　　南都周刊：反过来说，如果该设视频监控的地方却没有装，而恰恰在这个地方出现了案件，政府部门有没有赔偿责任？
　　汤啸天：我们国家还没有一个完整的关于公共场所视频监控的法律法规。你如果想告有关部门行政不作为，目前比较难，他可以说我们的视频监控建设还处于商业谈判，筹集资金，安装建设中，怎么告他行政不作为？这也是我们的国情。
　　南都周刊：横向比较其他国家，中国的监控管理处于什么水平？
　　汤啸天：我们国家还处于起步阶段，最大的问题是立法跟不上，都是粗线条的，没有统一的法规，只有一些地方性法规，全国性的还没有。所以目前监控摄像头的安装、管理仍然处在无法可依的状态。
　　关于监控摄像头的现有立法欠缺具体细化，而只有细化的法令才方便管理。比如，针对摄像头泄露个人隐私的情况，2009年《刑法修正案(七)》就做出过规定：国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员违反国家规定，将本单位在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息出售或非法提供给他人，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役。这条法令没有明确界定：什么是个人信息、什么是公布个人信息的行为、什么是滥用个人信息的行为。
　　但可以见到的是，个别原则性的条款已经开始付诸实施，比如2009年开始实行的《道路交通安全违法行为处理程序规定》，要求固定式的交通监控设备的安装地点应当向社会公布。但其他公共场所的监控，是不是也应该出台这样一些细则呢？从目前来看，公安部也处在一个边建设、边摸索的阶段，同时也是在找公权力和私权之间的平衡点。
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Copyright &
SINA Corporation, All Rights Reserved公共领域摄像监控中的法律问题
公共领域摄像监控中的法律问题
　　作者:王军
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　　发布时间:日
&&& 近年来，随着科技的发展和安全社会化的观念深入人心，越来越多的高科技手段被使用在城市管理和维护公共安全方面，公共视频监控设施被大规模安装和使用于人们的实际生活之中。摄像设施的安装和使用为政府职能部门的社会管理工作、企业的经营管理以及人民群众安全便利的生活都带来了有益的作用。但我们也应该看到，在视频监控为人们的生活带来安全和方便的同时，这技术的应用也伴生出许多负面影响。可以说，在公共视频监控设施发挥电子警察维护社会秩序的作用的同时，它也带来了不少侵犯公民隐私权的危害，公共摄像头的安置和使用无疑成为了一把双刃剑，将这一问题所产生的矛盾冲突推向了法学的讨论台。笔者主要想通过此文对这一矛盾进行分析从法律的层面找到比较好的调和办法。
一、摄像监控的现状与问题
（一）现状
&&& 根据2007年的数据显示，截止2006年北京目前已安装摄像头26万余个；上海将在2010年前安装20多万个监控摄像头，全面建立起“社会防控体系”；广州称要用2年时间完成全市约25万个视频监控摄像头的设立和改造。 这只是行政部门安装摄像监控的情况，而且是四年前的数字，北京在2011年元旦假期结束前又集中安装了1084个固定摄像头。如果加上企业等私主体安装摄像监控的数量以及近几年的安装数量，从马路街头到商场大厦再到居住小区，我们生活的各个领域都已经在摄像监控的辐射之下了。
&&& 对于摄像监控这个词大家一定不陌生，在生活中我们通常称它为电子眼监控，即闭路电视监控，一般是指在公共场所安装摄像机并与室内监视中心的电视监视器连接，以对不特定的公众进行监视的行为。这种监视可以是即时的监控，也可以是制成录像带，事后进行观看。 通过考察摄像监控在近几年的社会中所起到的作用，我们可以总结出“电子眼”以下几大功效：
&&& 1．监控作用。它能实时监控反映场所内的视频信息，一旦发现情况利于管理方及时采取行动，最大限度的防止各种损失的扩大。视频安防监控系统是警察视界的延伸，能有效弥补当前安全防范工作中警力不足的缺陷，提高民警发现违法犯罪行为的预警能力，使防范主体及时发现并处置违法犯罪行为、减少违法犯罪行为损失，提高了快速反应能力。
&&& 2．证据作用。视频安防监控系统具有保全现场情景的功能，为破案提供线索。同时也可以在对违法、犯罪行为的认定时可以以“电子眼”记录下的视频信息作为证据，为认定和处置违法犯罪行为提供便利。英国警方在侦破著名的地铁爆炸案时，也正是通过视频安防监控系统所拍下的画面，锁定了犯罪嫌疑人。
&&& 3．违法犯罪阻却功能。监控设备的存在，对于人们有一种威慑作用，在某种程度上可以防范违法、犯罪行为的发生。通过在公共场所特别是社会治安状况复杂的地方装上摄像头，使得违法人员的一举一动都被记录在案，没有人敢“轻举妄动”，而且，“妄动者”也能迅速暴露。在视频安防监控区域中，违法人员和犯罪分子感觉到了无所不在的精神威慑，能够有效削弱潜在犯罪人的犯罪动机，阻止其犯罪行为。
&&& 除了上述作用之外，摄像监控拍摄的影像资料还具有“客观中立性”和“不间断性”等特点，能在不同程度上满足包括国家行政机关在内的各种安装主体的需要。
&&& 总而言之，视频安防监控系统具有独特的保全、阻却、预警、快速反应功能，在公共场所对公安部门打击犯罪，维护社会治安以及改善社会治安环境，提高政府城市管理效率产生了不可估量的积极作用。
（二）问题
&&& 凡事都有两面性，当摄像监控给我们的社会带来便利时，由它所引发的事件也不在少数。如深圳“电子眼事件”，其具体情况是这样的：深圳罗湖雅园立交桥旁一个路面摄像头（俗称“电子眼”）每天午夜零点后，都像幽灵一般转向50米开外的旺业豪苑两栋高层居民楼，透过设“防”不严的窗户拍摄卧室或浴室内男女脱衣、女人洗澡等居民的隐私。镜头一般会大范围扫描从中选出几个“可疑”窗口，然后长时间对准，来回反复观看，一旦某个窗口出现“异常”，镜头便会立刻拉近放大，持续时间比较长。而这些监控录像可以通过实时视频信息“直播”，普通网民在公开的政府部门信息网上直接点击、随意观看。事后调查发现，违规操作者系某交警大队临时聘用人员谢某某、梁某某。 这一事件引起了人们的广泛关注，对于摄像监控的应用也受到了质疑。
二、摄像监控中“公共领域”的界定
&&& 所谓公共领域，故名思议，私人领域之外大家共享、众人活动的地方。其和私领域不同，在于公共领域具有公开性，个人的隐私权在公共领域中必然受到一定的限制，个人在公共领域中应当对于政府或者管理人进行的合理的管理工作予以配合，作出对于自己权利的适当牺牲。
（一）界定的标准
&&& 那么，如何来界定公共领域，将其与私人领域区别开来呢？笔者认为可以从以下几点进行划分：
&&& 1．是否具有开放性。公共领域毫无疑问是对公众开放的，不是属于某一私人的私人财产，一国的全体公民在符合一定条件的情况下都可以自由出入并使用。而私人领域是个人财产，是财产的形式之一。“风可以进，雨可以进，国王不能进。”就体现了房产这一私人领域的代表财产的私有性。
&&& 2．其使用目的是否具有公共性。公共领域的使用一般都是具有公共目的的，为的是为公众生活提供便利。而私人领域则是私人活动的地方，为个人开展具有隐私性质的活动提供了保护壁垒。
&&& 3．所有者及管理者的集体性。公共领域多数属于集体所有，由类似于政府这样的公共活动管理者进行组织和管理，具有集体性。公共领域的开发和用途的确定、改变都要经过集体意见的参与，集体通过某一组织对公共领域进行控制和管理，公共领域不能因一人的意思而设置或改变。相比之下在私人领域，个人可以根据自己的意思自治来整改自己的空间，具有完全的支配力。
（二）类别
&&& 要想做好公共领域的隐私权保护，还应该弄清楚公共领域的类型和其之间的界限。笔者认为从根据公用及是否自由出入即公共性程度,可以将各种场所归为三大类:
&&& 1．完全性公共空间,诸如公共马路、公园，这些场所任何公民都可以自由出入和使用;
&&& 2．半公共性的场所,诸如教室、办公室、学校图书馆，符合一定条件的人（如学生和教师可以使用教室，在教室中授课听讲）可以对其进行使用;
&&& 3．完全私密性场所,如住宅、租住之房屋、暂时居住之旅馆房间。
&&& 前两种空间可以算为公共领域，最后一种则是私人领域。在这个分类的基础上针对这三种领域的不同性质和功能我们再来对其是否安装以及如何安装监控摄像进行具体研究和分析。
&&& 对于摄像头的安装,完全性公共空间原则上允许安装,但要注意使用的途径必须符合安装之初设定的目的，不可随意实施摄像监视。如我国台湾《警察职权行使法》第10条就规定,只在“经常发生或经合理判断可能发生犯罪案件之公共场所或公众得出入之场所,为维护治安之必要时,才得以装设监视器,或以现有之摄影或其它科技工具搜集资料”。其次，半公共性场所属于具有中等隐私期待的场所,且此等半公共性场所通常不如完全性公共场所那般涉及重大公益,同时由于摄像监视的方式具有极度的侵害性,因此原则上不允许安装,但在经过严格审查,权衡社会公益和个人利益并明确其安装摄像头的必要性的前提下可由政府,或受政府授权或委托的公共职能之组织或个人进行安装，如为了保证学生的安全在学校门口操场等事故易发地安装摄像监控，以防在发生危害学生的事件时能及时对学生进行救助。最后,完全私密性场所除所有者根据个人需要进行安装外，绝对不允许其他任何组织或其他个人进行任何安装,否则其性质如同侵入私宅。因此,除非为侦查刑事案件或国家安全案件的需要,且需具备合理性理由事先获取搜查令,才可以在住宅类的完全私密性场所中安装摄像监控。
三、公共空间中隐私利益的保护
&&& 在传统观点看来，隐私利益往往仅限于私人空间内。私生活、私权利等概念一般不会和公共空间有什么瓜葛。所以当在公共空间发生侵犯隐私利益的事件时很多人会提出公共空间是否有隐私利益的疑问，实际上，公共空间也是有隐私利益的。
（一）公共空间中的隐私利益
&&& 要想认识公共空间的隐私利益我们首先要了解隐私权的内涵。从一般理解上来看，隐私权是公民享有的私生活安宁与私人信息依法受到保护,不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开等的一种人格权。 简言之,隐私权就是指个人对其私生活安宁、私生活秘密等享有的权利。隐私首先是指个人没有公开的信息、资料等,是公民不愿公开或让他人知道的个人的秘密。隐私权就是自然人享有的对其个人的与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权。 一些国家的法律也规定,隐私权“通常为对于私有的和保持隐匿的事情”的权利。 隐私权是公民个人隐瞒纯属个人私事和秘密,未经本人允许,不得公开的权利。
&&& 由此可见，隐私权实际上并没有被限定在某一个领域当中，凡是涉及到个人私权利内容无论在哪一领域都会产生隐私权。公共空间具有隐私权也显而易见。而且，随着法学界对于隐私权的不断研究和隐私权自身的发展，空间隐私权学说被不断完善和为众人所知。
&&& 空间隐私权是指当事人就特定私密空间不受他人窥伺、侵入、干扰的隐私权。隐私权所涉及的空间具有双重含义,首先,空间隐私所涉及的空间是一个物理学上的概念,是以一定的长、宽、高来界定的三维空间。例如房屋内的空间就是典型的空间隐私。空间的另一个含义是指私密空间,此种空间不是物理意义上的空间,而是指个人所生活的隐秘范围,如个人居所、旅客行李、学生的书包、口袋、日记、通信等,均为私人空间。一般认为,隐私权中的空间隐私主要是从第一种意义上说的,它主要局限于不动产范围内的空间,其中最为典型的是私人住宅,即公民享有住宅不受侵扰的权利。 这也是对于空间隐私权的最传统的理解。随着社会的发展,城市规模的扩大，越来越多的社会问题伴随人们的生活产生。空间隐私也开始突破私人住宅而扩及公共空间。传统观点认为“隐私止于屋门之前”。现代人格权的发展,不仅使隐私扩张到了空间隐私,而且使隐私从私人住宅扩及公共空间。早在1999年德国联邦最高法院关于摩洛哥卡罗琳公主案的判决中就揭示了隐私也存在于公共场合。住宅并不是作为私生活和公共领域的绝对界限,隐私权还存在于住宅之外的公共空间之中。
（二）侵犯隐私利益的考量因素
&&& 认识了公共空间的隐私利益后，再来看一下究竟什么样的行为是侵犯隐私利益的。众所周知，隐私暴露的特点是公开了自我不想公开的个人信息，因此，我们可以从这一点得到可以作为公共空间内侵犯隐私利益的考虑因素：
&&& 1．是否公共领域。公共空间内隐私利益的侵犯毫无疑问首先需要该行为发生在公共领域中，而不是私人领域如住宅中，因此在进行辨别确认时首先要看是不是发生在公共领域中。笔者认为，因为公共空间中隐私利益的侵犯主要强调在公共领域以区别私领域的隐私侵犯，所以无论是侵犯隐私利益的行为或者结果中的任意一项出现在公共领域中都可以认定为在公共领域中。
&&& 2．自我暴露信息程度。要认定一个行为是否构成对隐私利益的侵犯，必然要看在这个过程中自我信息暴露的程度。如果是个人自我暴露信息，则意味着其将不做为隐私利益对待，也就是说个人放弃了对自我暴露的信息的隐私期待，这时将不存在公共领域隐私权的侵犯。
&&& 3．获得信息的手段。公共领域侵犯隐私利益的手段不同于私领域如偷安摄像监控等非法行为，这一领域中信息的获得手段即摄像监控的安装和设置往往都是公开合法的，只是摄像监控的使用方式或者监控录制的相关音像资料被别有用心之人非法利用了。
&&& 4．对个人权益的损害程度。并不是所有涉及他人隐私的行为都是隐私权的侵犯，如果只是被略微提及，并没有达到违背私人意愿被强行暴露并对个人的生活和工作造成侵害的程度，则并不能认定为侵犯隐私，如果强行认定则有有失合理性之嫌。
&&& 在对公共领域的摄像监控和个人隐私分别进行分析研究后，我们发现，个人隐私权的保护与公共安全、公共利益的维护之间所存在的冲突不是不可调和的，只要能找到二者的平衡点，在合法保护人们隐私权的前提下，公共场所可以也必须设置相应的监控设备。笔者主要从法律的角度提出对于解决这一问题的相关建议。
四、摄像监控安装的法律控制
（一）摄像安装的法律依据
&&& 针对在公共空间安装摄像监视系统,我国目前尚无国家法律法规出台,但地方法规已初露端倪,如北京市政府日公布的《北京市公共安全图像信息系统管理办法》(以下简称《北京图像法》) 。但该办法授权安装的范围之广,如同形成天罗地网,而在安装主体上,甚至还广泛授权各单位可自行安装公共安全图像信息系统,但却没有给公共摄像监视行为之下的个人隐私权予以充分的保护,仅一言以蔽之:“设置公共安全图像信息系统,不得侵犯公民个人隐私;对涉及公民个人隐私的图像信息,应当采取保密措施。”这是远远不够的。 因为我国法律传统上本来就对隐私权的保护较西方国家薄弱许多,而公共摄像监视的出现和普遍化,将在全国形成全天候的天罗地网,人们的一言一行、一举一动,全在行政机关的千里眼和顺风耳之下。因此，现在正是使公共监视行为之限制措施合法化的时候了。政府的立法工作部门应该进行多方考察出台相关规则制度或者法律规定以进行法律规制。
（二）摄像安装的主体以及安装范围
&&& 目前,我国在公共场所安装摄像头的行为基本上处于一种无序状态,几乎任何主体无需任何理由也无需满足任何程序即可自行安装。如果对在公共场所安装摄像头的主体资格和安装之必要性缺乏规制,则可能会导致对公民权利的恣意侵犯。因此,必须从法律上明确可以安装摄像头的范围，安装主体的资格条件,以及安装目的的正当性,且应由有关部门进行审批或监管。
&&& 1．法律中应当规定出强制性的安装范围。强制性安装是指为了维护公共利益和公共秩序的需要，以预防和打击违法犯罪行为为目的，在公共场所、重点单位、要害部位必须安装视频监控系统。此外，对于一些案件高发的治安乱点、特殊场所（如典当行、歌舞厅等）或人员流动量大的公共场所这类涉及到公共安全的领域，也应当在法规中规定安装必要的视频监控设备。
&&& 同时，法律在规定强制安装范围的基础上，还有必要明确哪些地方不能安装公共视频监控系统，即设立禁止性规定。因为根据法不禁止即可为的法理原则，将导致在一些涉及个人隐私的场所安装视频监控系统并不违法的结果，这极不利于对公民人身权利的保护，是社会文明的倒退。在安装公共视频监控系统的场所还应规定设置明显标识，还公众知情权。当人们知道某处有摄像机时，就会产生一种安全感，同时也规范了自己的行为，可避免违法行为不再发生，过于亲密的行为也将有所收敛，这样既威慑了犯罪分子，也避免了公众对隐私权的担忧，也体现了以人为本的思想。
&&& 另外，对于强制性安装范围之外的，也非禁止性安装范围的场所，如私营企业、居民小区等可以实行自愿性安装，法律对其安装方面只进行引导，而不做强制性要求。
&&& 2．要结合法律已规定的强制性安装的范围，来确定安装视频监控的主体及其责任。其主体可以分为各级政府、党政机关、企事业单位及其他组织，他们分别负责社会公共场所、各行业及单位内部的监控系统安装。政府的相关部门应组织实施本行业、本系统的监控系统建设工作。在强制安装中，安装主体既是权利主体也是义务主体，法律规定的安装主体不安装或拖延安装的，应当规定承担相应的法律责任。
&&& （1）在公共道路、公共广场这些完全公共性场所的摄像头,必须由政府来安装和实施摄像监视,因为这些完全公共性场所通常涉及重大社会安全利益,政府作为公共服务之主体,应承担此一重大责任,同时考虑到并非所有公开性场所都有安装和监视的必要,因此还需通过权衡社会安全利益与个人隐私利益来考虑采取摄像监视的必要性。
&&& （2）对于医院、教室、商场等非国家公有的特定或不特定人出入之场所,须经过严格审查并明确其安装之必要性之后,由政府、或政府授权或委托给其他单位进行安装和监视,但被授权或委托者须属于具有公共职能之组织或个人。
&&& （3）其他任何人都不得在公共场所私设摄像头。在对安装主体和安装必要性的论证上,可通过行政许可的程序来完成。行政许可的过程中,须考虑以下重要因素:第一,安装的目的是否出于重大社会公共安全或者其他社会重大公共利益;第二,实施摄像监视可达到的社会公共利益是否高于摄像监视可能侵害到的个人利益。
&&& 当然，对于强制安装主体以外的组织和个人为了维护自身的利益，在自己的区域内自愿安装监控系统的行为，是一种个人行为、民事行为，所以行政机关不宜过多地干预。但这并不代表自愿安装可以为所欲为，在安装过程中，法律应当要求公民个人或组织只能在自己所有的区域内建立监控系统，系统监视的范围也只能是自己的区域。不得在他人所有的区域或公共区域安装视频监控系统，也不得利用自己安装的监控系统来窥探他人信息或公共信息，更不能将获得的信息用作非法目的，否则将侵犯他人人身权，也应当承担相应的法律责任。
（三）摄像安装的程序及监管
&&& 1．摄像安装的程序
都说电子眼并不可怕，可怕的是缺乏管控的电子眼。因此，摄像监控的安装必须要有一系列严格、标准的申请、登记、记录、监管程序。
&&& （1）每个摄像头的安装、维护都要经过申请，其功用都要被论证和限制，如果用摄像头进行登记功用之外的活动，就要临时申请，否则录得材料不得使用，而且如果出现了侵犯他人隐私的行为需要追究刑事责任和有关管理人员的渎职责任。
&&& （2）安装监控设备的单位应当将安装数量、位置、管理情况等向有关部门报请备案，以便统一管理。其中，安装的位置应当尤为注意。如有些公安部门为打击私进女厕所偷窥的男性就把“电子眼”安装在女厕所内。这是严重侵犯女性隐私权的行为。
&&& （3）监控设备的管理要规范。使用电子监控设备的单位应当对监管人员进行电子技能与保密知识的专业培训。并建立图像信息使用登记制度，对视频的调取人员、调取时间、调取用途等事项进行登记。而且对于调取人员应当审查相关调取手续，只由公安等相关部门才可以因公调取视频信息。
&&& （4）在安装了电子监控设备的场所应当在醒目位置予以明示。公共场所监控设备的使用是个人隐私权让步的结果，那么作为被监视的对象，个人理应享有起码的知情权。对于涉及个人隐私的内容要注意保密。在监控中如果拍摄到个人隐私的内容且不危害公共安全、公共利益、商业利益的应当为其保密。
&&& 2．摄像安装的监管
&&& （1）从行政管理的角度分析，我们可以在法律中对这种安装的行为进行程序性的管理。公共视频监控系统的建设也如消防系统、建筑工程等其他的建设项目一样存在着方案设计、建设施工、竣工使用这样的过程。因此，我们也可以在这个过程中加强监管，达到建设好系统的目的。
&&& 第一、要规定监管的机构。目前公共视频监控系统的作用多是预防、打击违法犯罪活动，这和公安机关的职责是相一致的。在其建设、使用中，各级公安机关也都承担了重要的角色，系统建成后也主要由公安机关进行使用、管理、维护，所以由公安机关承担监管的责任是比较适合的。
&&& 第二、要规定监管的关键点。通过参考消防系统和建筑工程的管理规定，法律可以规定在公共视频监控系统建设过程中的设计方案论证与竣工验收阶段这两个环节实施行政审批制度，通过一种程序性的管理实现对方案的专家论证和对施工的全面验收，从前后两个环节确保系统的设计科学合理、建设的质量达到要求。
&&& （2）法律中还需要规定公共视频监控系统要达到一定的技术标准。目前，我国已经出台了一部分关于视频监控的技术性标准，如《城市监控报警联网系统通用技术要求》（GA/T669-2006）、《视频安防监控系统工程设计规范》（GB）、《安全防范工程技术规范》（GB ）等。 这些标准规范从技术的角度解析了系统的内在结构和要素，但我国的技术标准和国外的技术法规还存在着执行力上的差别，技术标准只能在法律或政策的配合下才能强制执行。因此，在法律中应当强调这些技术标准的重要作用，使其成为监管工作中的重要依据。
（四）摄像档案的保存与查阅
&&& 1．应对摄像资料进行妥善保存和保密，并在没有保存必要时需及时予以销毁，建议保存时间至多一年为宜。如台湾《警察职权行使法》第9条第2款规定：“依前项规定搜集之资料，于集会游行或其它公共活动结束后，应即销毁之。但为调查犯罪或其它违法行为，而有保存之必要者，不在此限。依第二项但书规定保存之资料，除经起诉且审判程序尚未终结或违反组织犯罪防治条例案件者外，至迟应于资料制作完成时起1年内销毁之。”以及第10条第2款：“前项规定搜集之资料，除因调查犯罪嫌疑或其它违法行为，有保存之必要者外，至迟应于资料制作完成时起一年内销毁之。”
&&& 2．确立公共视频监控系统的合法使用主体即查阅主体。
&&& 建设是以使用为目的的，公共视频监控系统建成后谁是合法的使用主体以及主体的责任也是法律需要调整的一个方面。在公共视频监控系统的合法使用主体上可分为四类。
&&& （1）如前所述，那些强制性规定必须要进行建设的单位、组织等是视频监控系统理所当然的使用主体，他们可以依靠系统实现安全管理的目的等。
&&& （2）目前，各城市在公共区域建设的视频系统是由政府为主导（主要是公安机关）投资建设和使用维护的，建设的主要目的就是为了维护公共安全、打击违法犯罪、促进城市管理，作为系统建设和使用者的公安机关也有权依法使用公共视频信息。
&&& （3）视频监控系统作为一种社会公共产品，采集了大量的具有社会公共资源性质的视频监控图像，很多政府相关部门如城管、电力、交通、水务等部门在工作中也需要这些图像信息，以支持和完善城市管理功能，因此这些政府的相关部门也是合法的使用主体。
&&& （4）其他组织或个人为了合理、合法的目的可以利用视频监控图像资料作为证据，处理民事纠纷或其他正常的商业行为。但无论是哪一类主体，都有对系统所采集的信息负有保管和保密的义务，包括公共视频监控系统所采集、录制的图像信息要按照一定的期限进行保存，任何人不得擅自删改、破坏留存期限内图像信息的原始数据记录；不得非法买卖、散发、播放视频图像资料；在使用视频图像资料时不得泄露国家秘密和商业秘密，不得侵犯公民的隐私像权以及其他合法权益等。
五、立法建议
&&& 综上所述，在公共领域亦存在隐私权，因此公共领域中的摄像监控就必须得到法律的规制。在任何情况下,政府都必须使用侵害最小的手段来获取所需要的信息。鉴于摄像头的使用是极度侵害性的调查方式,因此政府需要表明使用摄像监视的必要性高于使用其他方法的必要性。我国应尽快加强立法，弥补公共领域的法律空白，以法律的形式规定公共领域摄像安装的主体、范围、程序、监管及摄像档案的管理与控制。既发挥摄像的监控、证据和违法阻却功能，又最大限度的保护公民公共领域的隐私权。
&&& 在立法上我认为可以有以下两种形式：
&&& （一）单行立法。即以单行立法的形式来规范公共领域内的隐私权，可以法律、行政法规或地方性法规的形式将公共领域隐私权保护作为单独的规范性文件。三种规范性文件的制定主体和发生作用的范围不同，因此也各有利弊，在立法时应充分论证，以便更好的保护公共领域公民的隐私权。
&&& （二）附属立法。即以附属立法的形式将公民隐私权的保护附属在其他规范性文件当中。比如可将公民公共领域的隐私权保护附属在隐私权法的立法中，规范公共领域摄像监控的安装，保护公民隐私权。
&&& 上述两种形式均可在一定程度上规范公共领域内的隐私权保护，但是相比下我认为地方性法规的立法形式更可取。因各地的具体情况不同，而公共领域隐私权保护的法律施行在我国并不成熟，所以地方性法规可以根据地方不同的情况制定符合当地实际的法规，既可以保护隐私权又可以在地方试点。这样才能从长远来规范公共领域摄像监控的安装和公民隐私权的保护。
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