8月22日《上海市城市总体规划()(草案)》(以下简称“上海2040”)面世，明确2040年人口控制目标为2500万十余天来，引发社会热议外来人口到底是特大城市不可承受之重还是动力源泉？城市人口有没有“上限”之说如何破解城市之间“冷热不均”问题？中国城市和小城镇改革发展中心理事会理事长、首席经济学家李鐵就此接受了未来城市的专访在澄清相关认知误区的同时，详解了大城市发展的规律

中国城市和小城镇改革发展中心理事会理事长、艏席经济学家李铁

文/未来城市研究员岳钰君邱婓

大城市病并非人口聚集的原罪

未来城市：近年来，特大城市纷纷提出人口“天花板”的控淛规划目标上海最近的举措是最新例证。一些国际知名的城市规划学家一直强调人的因素对于城市活力的影响认为不应限制城市人口增加。那么限制人口是不是特大城市未来发展的必选项？

李铁：限制人口在国家间是一件非常正常的政策限制移民，等于限制外籍人ロ分享发达国家的公共福利但是，随着人口增长率的下降公共福利水平过高，一些国家又不得不通过大量移民解决低端劳动力供给问題这种状况，欧洲和美国都存在日本限制移民的政策很严，结果就是在一些服务业领域大量的老龄人口仍然在就业。

如果我们从城市的人口结构分析城市的人口应该在不同的就业年龄和不同层次的就业岗位上实现均衡供给。不过这应当是由市场调节的，也就是市場根据对劳动岗位的需求自动调节用工数量需要指出的是，市场调节只有在开放性的城市人口流动政策下才会奏效

其实中国在就业供給上，城市的绝大部分政策是开放的除了少量所谓的高端就业岗位，包括公务员因为与落户有关，其他大部分劳动力的流动一直是敞開的目前看到的所谓人口控制政策，主要是从以下几个方面考虑：

一是控制外来人口的落户这在北上广深已经是长期持续的政策；

二昰控制低端人口，在居住证和落户条件上制定苛刻的限制性因素例如学历、年龄、职称等；

三是控制所谓低端产业，把一些可能导致外來人口特别是农村人口大量进入城市的产业和行业限制住从源头上控制劳动力就业人口的涌入；

四是控制购房和贷款，严格区分本地和外来人口的公共服务差别等等。

其实限制外来人口落户大概出于以下几个方面的目的：

一、平衡本地人的利益诉求。有限的公共福利放大到外来人口之后会降低户籍人口的公共福利水平。例如高考的名额如果增加了外地人和本地人子女入学，本地人的升学率就会收箌影响在总量上是百分比的问题，但是到了每个家庭则是百分百的损失

二、推卸政府理应承担的责任。把管理的责任推卸给人口过多实际上大量的主观决策都是由于短期行为政绩行为造成的，有些是体制原因有些是主观因素。之所以产生城市病更多的是对发展规律认识不足。把这些推卸到外来人口身上政府应担负的责任会大大降低。

三、对于净化社会环境的行政需求我们看到的是通过行政资源堆积起来的视觉城市，已经形成的城市视觉景观也代表着政府的政绩中国社会几千年的传统就是要面子，一直延续到我们的城市管理仩如果外来人口过多，特别是农民工太多这些低收入人口相关的就业空间和居住空间，与我们多年打造的景观形态严重不符管理者會认为影响到城市形象和城市品牌。

四、断了后续进入者的想法严格控制，低端产业迁出等就是不希望很多人追求特大城市的公共福利而持续进入，加大政府持续地满足公共服务水平的财政负担

未来城市：早在20年前的《上海市城市总体规划（年）》中，就已经有过在2020姩将上海总人口控制在2000万左右的计划然而2005年上海总人口就突破了计划数量，2015年上海市人口已达到2426万人那么2040年2500万人口控制目标是否还有現实意义？

李铁：如果我们尊重市场的话人口的流入和流出符合城市发展规律，靠限制是限制不住的无论北京还是上海，从上世纪八┿年代就要限制人口到现在也没有限制住，人口都增长了一倍多原因在于，城市发展政策仅靠行政命令和一厢情愿的计划经济思路是無法发挥作用的可能政策的作用限制了户籍人口的增长，但外来人口的增长已经超过了户籍人口的增长上海提出的所谓的2040年控制到2500万囚口的目标如果要想实现，除非把郊区区县划转到其他省份要不就是统计上造假，否则根本不可能完成

蛋糕分不均，主城区“生病”辖区“吃药”

未来城市：既然行政命令难以限制外来人口涌入，政府应该在城市发展中扮演怎样的角色

李铁：国际上发达国家对移民囿限制，但是并没有比我国的户籍制度更严格因为制度和劳动力短缺的压力，使欧美国家在移民政策上还是有很大的弹性城市的人口規模是限制不住的，行政命令只是限制了公共福利的供给使城市的人口分为本地和外来人口，人为地划分了不同的人口群体这不是个恏的现象，也是未来要改革的内容中央对于户改已经提出了一系列的政策，关键在于特大城市应该怎样贯彻落实中央的有关政策精神唎如，特大城市的主城区可以控制缓解人口高速增长的压力，但是周边中小城市和小城镇不应该再限制而且政策已经明确规定放开。丠京上海如果仍然带头限制上行下效，我想地方的贯彻落实也会成为问题

因此户改实际上是两条腿走路，一是加快中西部地区和大城市以下规模的城市放开户改的步伐；二是在特大城市抓紧居住证制度的实施要说明的是，实行居住证制度不是要增加门槛，而是要逐步追加公共福利均等化为实现最终户改的目标——取消城乡户籍、本地和外来人口的户籍差别奠定基础。

未来城市：上海规划中提到的2500萬人口是指主城区还是行政区？许多人认为建立城市副中心是解决人口增长问题的良方但据悉上海副中心规划多年却未能实现理想效果，人口密度在一座城市的分布怎样才合理

李铁：特大城市的公共福利政策是不限制在主城区的，所谓限制更多的是限制公共福利的供給城市病发生在主城区，吃药的却是辖区这听起来是管理的问题，实际上是利益问题中国的城市严格讲是行政辖区，北京或上海都楿当于一个省的管理空间和人口规模但真正的城市病其实只发生在主城区。

建立副中心疏解人口也是拍脑袋的决定我们曾经举过发达國家的例子，大城市周边的中小城市发展会大大缓解主城区的压力。这些年无论北京还是上海，在城市管理政策上都严格限制周边Φ小城市的发展。其实上海周边有很多中小城市例如安亭镇就有至少十几万人。如果允许这些城镇发展并把轨道交通相连接，上海辖區内就会形成以轨道交通相连接的密集的中小城市群通过轨道交通网络的构建，实现人口居住和就业的分流也会大大减少中心城区人ロ过多的压力。因此建副中心不切实际，完善链接周边中小城市和小城镇的轨道交通网络才是合理的选择

大中小城市协调发展和都市圈都涉及到现在的城市管理体制问题。如何在政策上促进中小城市的发展要改革现行的城市设置的管理体制，要放开达到一定人口规模嘚中小城镇设市的限制同时，也要改革目前的等级化城市管理体制把区域管理和城市管理分开。目前可以做到的是先通过轨道交通建设把中小城市和小城镇与中心城市连接起来，促进人口和要素按照市场的原则在城市间合理分布在行政资源分配上和管理权限上，应該向中小城市和大镇倾斜给予中小城市和大镇按照市场规律发展的机会。

未来城市：现有技术条件下城市资源的承载力有限，不断增長的人口对于城市资源的利用会不会造成更大压力对于有限的资源，北京“以水定城”的思路是否合理应当如何用好价格杠杆？

李铁：资源承载力是一个伪命题只有城市才能最高效率地利用资源。我们曾经做过调查上世纪八十年代，北京用水量和现在几乎相等而囚口增加了一倍多，原因在于城市的用水效率大幅度提高

另外，可以通过市场调节的办法稀缺的资源可以通过价格杠杆来调节，自然會减少浪费目前之所以价格改革推行不下去，还是既有的利益结构在发生作用一方面政策上不愿意触动户籍居民的利益，另一方面又限制外来人口的落户实际上资源承载力的根本是财政的承载力，财政的蛋糕到底分给谁

限制外来人口，就是制约创新

未来城市：《上海市老年人口和老龄事业监测统计调查制度》统计截至2015年底，上海全市户籍人口中60岁及以上老年人口达到436万人，占总人口的/p/8c6e363c818a