法律解释作为行政执法依据效力研究
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【期刊名称】
法律解释作为行政执法依据效力研究
【英文标题】 On the Force of Legal Interpretation as Basis of Administrative Law Enforcement
【作者】 【作者单位】
【中文关键词】 行政执法依据；法律解释权；效力；法律冲突
【英文关键词】 Basis of Administrative Law E Power of Legal I F Conflict of Laws
【文章编码】 （-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 【期号】 4
【页码】 54
【摘要】 法律解释能够作为行政执法的法律依据有其理论上的正当性。但是现有法律解释体制存在的法律解释效力模糊、法律解释冲突解决机制缺失等问题，成为了法律解释作为行政执法依据的最大障碍，给实践中能否并如何将其作为行政执法的依据带来了诸多困惑。在加强立法、制定专门法律解释法的基础之上，通过明确各类解释的效力并健全法律解释的监督制约机制、重新考虑统一法律解释权配置等立法手段，以期解决法律解释作为行政执法依据的困境。
【英文摘要】
Legal interpretation as basis of administrative law enforcement can been justified from a theoretical standpoint. However, the vague force of legal interpretation and absence of conflict resolutionmechanismimpede the practice of legal interpretation as basis of administrative law enforcement.To solve the plight, special law on legal interpretation should be enacted to clear the force of legal interpretation, improve the supervision mechanism, and unifythe allocation of power of legal interpretation.
【全文】【】 &&&& 　　
　　十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家这项全面推进依法治国的总目标，在共同推进依法治国、依法执政、依法行政的过程中，必须坚持立法先行。法治语境下行政执法是指行政主体依法行使法定职权、履行法定职责，实现行政目标的活动总称，也即行政主体将法律的意志加以实现的过程，具体表现为依法律授权而为的行政检查、行政强制、行政许可、行政处罚等行政行为。行政主体在实施行政行为时要有法律依据并受法律规范制约当为行政执法的实质要义之所在。那么，行政执法的依据应当包括哪些呢？除了法律、法规、规章、自治条例和单行条例等之外，由于立法的不明确，实践中鲜见有行政主体将法律解释梳理为执法依据的，近些年在具体的法律适用实践中也出现了一些操作上的问题，比如包括司法解释在内的法律解释能否成为行政执法的依据？人民法院在行政诉讼中如何对待行政解释？同部门法律解释或不同部门的法律解释之间出现冲突如何处理？本文试图厘清前述困惑，以明晰认识，期冀略有指导实践之效益。
　　一、法律解释作为行政执法依据的理论考量
　　（一）法律解释能否成为行政执法依据的理论困惑
　　在大多数西方国家，法律的制定、执行、适用，分别交由立法机关、行政机关、司法机关具体行使。三者只能在自己的职权范围内行使职权，不得超越职权、侵犯其他权力领域。在许多西方国家中，法律解释权主要归属于法院或法官，因此，法律解释主要是指司法解释，是法院或法官在具体案件中对法律所作的解释，按照“遵循先例”的司法原则，个案中的司法解释对下级法院今后的具体案件审理具有拘束力，形成“法官造法”的效果。行政机关执行的是议会（国会）制定的法律文件，而非司法解释。关于法院行使司法解释权是否属于司法权对立法权的侵犯，在解释史上很早就存有争论。从古罗马开始，法律解释的发展道路基本上是沿着由立法禁止法官解释法律再到立法授权法官解释法律前进的。[1]至今，两大法系中，司法解释成为了最重要或最主要的法律解释，甚至在英美法系中，司法解释就是直接代表了其所称的法律解释。我国司法实践中，最高人民法院和最高人民检察院这两家最高级别的司法机关对法律具体适用问题有权进行解释，我们将其称为司法解释。但与西方国家不同的是，我国的司法解释在性质上是一种能够重复适用的、具有普遍约束力的抽象解释，它不同于国外的具体个案解释，这种抽象解释在许多情形下是对法律的进一步明确界限，很大程度上属于立法的边界。从这个意义上讲，司法权存在侵犯立法权的嫌疑。在缺失明确“纠偏”制度的情况下，行政机关为执法当如何选择执法依据难免处于为难境地。
　　至于其他两种法律解释，首先来看立法解释，从权力分工的角度看，立法者只是向社会输入法律文本，解释法律不是立法者的事情，而是司法者或执法者的工作。立法者以解释的名义发布文件，但本质仍属于立法。既然如此，立法者就不应当具有立法解释权，立、改、废才是立法机关的本职，立法者完全可以通过修法来达到立法解释的目的。其次再来看行政解释，权力分立原则在本质上也同样要求法律解释权不能交由行政机关来行使，否则，法律解释权一旦扩大配置，将会给我国的行政管理活动带来两大问题：第一，这意味着行政机关可以自行实施行政管理活动而无须考虑立法机关的意志；第二，还意味着行政机关受司法机关的监督将成为一句空话。[2]
　　我国现有的法律解释体制，尽管有其存在的价值和依据，但体制的架构确实存在法理中无法回避的困境和不足。至于立法解释、司法解释、行政解释能否成为行政执法的依据确实是一个极其复杂且大费思量的问题。首先，对立法解释而言，我们一方面强调其具有法律效力，另一方面立法解释在实践中却很少见，常被应用解释所侵犯，致使其在理论上虽可作为行政执法的依据，但因其数量不够，对行政执法的作用甚少；其次，对行政解释而言，一方面存有前已述及的缺陷，另一方面，部分行政解释程序简单，俨然行政主体内部的抽象行政行为，与依法行政中的“法”不可同日而语，行政解释作为行政执法的依据仍存在可争论的焦点；再者，对司法解释而言，虽已成为两大法系中最重要、最主要、最具权威的法律解释，但能否作为行政执法的依据，仍是一个需要认真探讨的问题。综观我国的法律解释机制，从权力的分立与制衡的角度对其进行分析，存在各种困惑与逻辑不足，严重影响着我国行政执法主体之执法依据的范围圈定。
　　（二）法律解释能够作为行政执法依据的理论支撑
　　近代国家学说认为，国家权力的存在是为了维护公民的权利。[3]如何保障、制约国家权力，使之一如既往地维护公民的权利，成为先贤们思考解决的问题。在最初英国思想家洛克的“三权分立”思想基础之上，法国孟德斯鸠进一步将其完善并发扬光大，创设出三权分立学说，对西方国家宪政制度的创立产生了深远的影响。按照“三权分立”学说，整个国家权力被划分为三部分，即立法权、司法权和行政权，三项权力分别由议会、法院和政府行使，三个机关之间相互分工、相互制约。孟德斯鸠主张，必须强调权力之间的分工制衡，用权力制约权力来达到防止权力滥用的目的，如若立法权与行政权相结合，则自由不再，同样道理，如若司法权不能在立法权与行政权面前保持独立，则自由也不再。假设司法权与立法权集中于一人或一个机关手中，专断的权力就将凌驾于公民的生命与自由之上，这是因为法官自己成了立法者。最严重的一种情况则是一个国家如若法律制定权、公共决议执行权、私人犯罪裁判或者争讼权也交由同一个人或者机关行使，那么这个国家一切便都完了。[4]我国虽不是实行三权分立制度，但权力分工制约思想是必须体现的。在我国人民代表大会制度下，其他行政机关、司法机关在人民代表大会的基础上产生，对其负责。全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，使人民的意志上升为国家意志、法律意志；国家行政机关行使行政权，依法行政；司法机关行使司法权，据法审判。关于法律解释的性质，理论界一直存在着“是一种权力还是一种方法”的争议，作为在具体的法律适用过程中出现的一种特殊现象，法律解释是从属于上述立法、司法和行政活动的。因此，在国家权力三权划分的意义上，主流观点将法律解释视为一种具有附属性质的隐性权力，法律解释权也并非一种独立的权力类别。据此，可以得出法律解释能够作为行政执法依据的第一个理论支撑，法律解释如果具有国家权力的属性，那么它就具有了能够成为法律依据的先决条件。在我国目前的法律解释体制下，按照“谁制定，谁解释”的运行规则，法律解释的主体必然与三种权力紧密相连并且附属于特定权力主体自身的权限，法律解释权在权力属性上当然地具有延伸意义的立法权、司法权和行政权性质，适用法律解释的过程便是三种权力运行的结果。对于立法解释与行政解释而言，它们成为行政执法的依据毫无问题，对于司法解释而言，尽管情况复杂，但从三大国家权力的职责分工来讲，作为在行政法律适用过程中用来调适法律关系重归平衡的司法权，具有终局裁决的效力，当然也对前置的行政权力具有约束性。基于此，法律解释本身所拥有的权力延伸属性决定了其能够成为执法依据的前提条件。
　　另外，按照法律解释的主体和效力不同，广义上可以将法律解释划分为正式解释（有权解释）与非正式解释（无权解释）两种，区别二者的标准在于看其是否具有法律上的约束力，通常我们采用的是狭义的观点，法律解释即指的是有权解释，必须是有权主体依据有关权限对法律的具体适用进行的解释。据此可以引申出法律解释能够作为行政执法依据的第二个理论支撑，从行政法的渊源进行考察，行政法渊源作为行政法律规范的具体表现形式和载体，如果一个法律文件能够作为行政法渊源，对行政法律关系主体和行政执法行为产生普遍约束力，那么它必然也能够成为行政执法的法律依据，对行政执法机关产生拘束力，行政机关必须依据法律的规定实施行政行为。行政法学界的通说认为法律解释是行政法的法律渊源之一，认为一般渊源有宪法、法律、行政法规与部门规章、地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例，特殊渊源有法律解释、国际条约、惯例等。按照解释的主体不同，又可以将法律解释做出立法解释和应用解释两种区分，在应用解释之下再做出司法解释和行政解释之分。[5]上文已经分析，法律解释本身所拥有的权力延伸属性决定了这些有权解释均具有国家意志性、强制性、普遍性和规范性等作为法律渊源的这些基本特征。另外，通过1981年《》以及其后一系列法律文件，在立法上也进一步对法律解释与法律具有同等效力这一内容予以明确化。受我国现有法律解释体制的影响，尽管立法解释、司法解释、行政解释在法律解释体系中存在着效力高低不同、法定拘束力强度不同以及适用人员、事项范围不同的问题，但是法律解释本身作为行政法渊源所具有的法律效力或一定的法律效力却是厘清其能否成为行政执法依据的重要理论支撑。法律解释作为行政法渊源之一，具有法律约束力，能够成为行政执法的法律依据亦是应然。
　　基于以上分析，尽管法律解释作为行政执法依据确实存在着源自法理上的障碍，但是从其作为国家隐性权力的基本属性、具有法律效力的行政法渊源之一等支撑来看，法律解释在理论上是当然并且必然能够作为行政执法的法律依据。除了法理上的支持，法律解释作为行政执法依据还存有现实的需要，并且具有重要的实践价值，不仅能够明确行政机关的执法依据，为行政机关落实、完善国务院“三定规定”提供理论支持，有助于行政机关科学梳理行政执法依据，进一步明确各单位权责，合理配置行政职权；而且便于行政主体身份的确认，明确行政诉讼被告资格，满足实际部门和群众对行政行为进行准确及时监督的需要，完善法律解释机制，进而推动行政法学的发展；最终推动我国法治建设，完善有中国特色社会主义法律规范体系，为法制的统一提供保障，实现依法行政。
　　二、法律解释作为行政执法依据的实践问题考察
　　虽然法律解释在理论上完全能够成为行政执法的法律依据，但在我国现有的法律解释体制下，法律解释作为执法依据面临着众多的难点，比如在重点考量将司法解释作为行政执法的依据这一关键问题时，执法实践中，有行政主体在执法中直接将司法解释作为实施行政行为的依据，也有将司法解释作为实施行政行为的参考（注意到司法解释对法院系统具有约束力和法院具有最终裁决权）。这种认识上的差异要归咎于法律解释的效力不明、法律解释间冲突解决机制缺失等。
　　（一）现有三类法律解释效力模糊导致能否成为执法依据困惑
　　《》对立法解释的权限和效力进行了明确，全国人民代表大会常务委员会有权对法律进一步明确界限，并与法律效力相同。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，全国人大及其常委会是立法机关，国务院、最高司法机关是其两个实施机关（法律执行和法律适用），需要接受全国人大及其常委会的监督。[6]根据我国政体安排设计，可推导出立法解释应当在三类法律解释中具有最高的效力，司法解释和行政解释的效力相对来说要低于立法解释，立法解释能够成为行政执法的依据应当不成问题。那么司法解释和行政解释的效力层次和效力作用范围如何，却影响着行政执法依据的确定，具体表现为：一方面，行政解释的效力不明确，对司法机关而言，行政解释是否适用；另一方面，司法解释的效力也不明确，对行政机关而言，司法解释能否适用。鉴于本论题的立意限制，我们在法律解释的效力不明方面，仅分析研究司法解释在行政执法中的作用，也就是“司法解释在实践中能否成为行政执法的依据”这个问题。对行政机关而言，司法解释的效力能否适用行政执法的场域，能否成为行政执法的依据便成为一个较大的困扰。[7]
　　目前，比较权威的观点认为，伴随着司法权（审判权、检察权）和行政权而产生的司法解释与行政解释，在性质上属于对法律的具体应用之解释，地位与立法权和立法解释不同，不能当然具备与立法解释相同的普遍法律效力，而只能与其对应的司法权（审判权、检察权）和行政权所适用的效力范围相同。也就是说，司法机关（审判机关、检察机关）和行政机关对法律适用的解释不能波及到其他，对除己之外的其他机关不产生约束力，而只能在本系统内部对各自的下级机关有效。另外关于最高人民法院的解释对检察机关和行政机关是否具有约束力，没有见之于法律的明文规定，理论与实践中也没有公认的界定和统一的认识，不过基于法院享有纠纷解决的最终裁决权，为了规避诉讼中的败诉结果，检察机关、行政机关在明知最高人民法院关于某一项法律条文具体解释的情况下能够自觉尊重并适用最高人民法院的解释，势必会大大争取胜诉的几率，这时，最高人民法院的司法解释当然就具有了对于其他机关的约束力。[8]理论界大致认为，司法解释对司法机关（审判机关、检察机关）具有约束力，对行政机关有参照效用。但由于人民法院对行政机关的具体行政行为具有审判监督权，行政机关通常会慎重对待司法解释。[9]
　　但从司法解释对行政执法实践的影响来看，行政执法机关对待司法解释的态度仍显暧昧。在有些执法领域，有行政执法机关将司法解释奉为圭臬，但还有行政执法机关将司法解释视为执法的参照。行政机关在执法中到底是参考有关司法解释，还是直接适用司法解释，实践中存在不同的规定和做法。比如：2004年1月，国家工商行政管理总局针对吉林省工商行政管理局请示所作出的《》中指出，司法解释指的是由我国最高司法机关（审判机关、检察机关）在适用法律过程中所作出的关于具体法律应用问题的解释，它对各级审判机关和检察机关选择适用法律均具有约束力。进而明确行政机关在从事行政管理活动时对于司法解释可以参考但不宜直接适用。该批复指出工商行政管理机关在执法办案时不能直接适用司法解释，但可以参考司法解释。又如：2010年12月，由最高人民法院出台的《》（已于2014年2月修正），虽然该司法解释不能如同法律规定一样直接成为工商行政管理机关的执法依据，但其所具有的普遍法律效力决定了实践中无论是司法机关还是行政执法机关都应当普遍适用。因此，该解释的这些规定对实际工商行政执法具有重要的指导意义和借鉴作用，尤其是在打击虚报注册资本、虚假出资和抽逃注册资本的“两虚一逃”违法行为的专项活动中起到了无法取代的司法保障作用。[10]而在另外的场合下，行政执法则直接依据司法解释。比如：2012年10月，由河北省卫生厅出台的《河北省卫生行政执法案件办理工作规范》指出，卫生行政执法机关在调查收集书证时，应当遵守法律、法规、司法解释和规章对书证制作形式的规定。这里，司法解释即成为了行政执法的依据。2009年11月，由湖南省工商行政管理局出台的《湖南省工商行政管理机关行政执法证据规则》第46条规定，应当根据具体情况，从证据的取得是否符合法律、法规和规章的规定，并参照司法解释的要求等方面审查证据的合法性。这里的“参照”在实践中是否就是依据的效果？笔者认为，湖南省有关方面已经认识到司法解释作为行政执法依据的不妥，故用“参照”一词加以区别，但关于证据的规定，尤以司法解释规定得具体、明确、翔实，行政机关收集证据为最大程度获得法院的支持，虽然该46条中用词为“参照”，实践中恐司法解释已然成为湖南工商机关审查证据的依据。再如：根据2002年7月最高人民法院颁布的《》70条的有关内容，经由人民法院生效的裁判文书以及仲裁机构生效的裁决文书所确认的事实，可以作为定案的依据。但如若发现该事实确存在重大问题的，则应中止诉讼，必须通过法定程序予以纠正后再行恢复。那么，在行政程序中，行政机关同样可将生效的人民法院裁判文书确认的事实作为定案依据。行政机关这样做的依据就是《》这一司法解释。在2011年“叶思源诉厦门市工商行政管理局行政处罚案”中，被告厦门市工商行政管理局向人民法院出示的证据材料
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【期刊名称】
当事人提供信息不实导致婚姻登记错误应予撤销
【英文标题】 Incorrect Marriage Registration Caused by the Marital Parties Offering False Information shall be Cancelled
【作者】 ，
【作者单位】 ，
【分类】 【期刊年份】
【期号】 11【页码】 105
【摘要】 【裁判要旨】当事人到婚姻登记机关申请结婚登记时应提交真实、合法、有效的申请材料，婚姻登记机关应对当事人的申请材料尽到必要的审慎审查义务。当事人在申请结婚登记时提供虚假身份信息导致婚姻登记机关作出错误婚姻登记的，应予以撤销。
　　□案号　一审：（2015）九法行初字第00152号
【全文】【】 &&&& 　　【案情】
　　原告：牟某成。
　　被告：重庆市九龙坡区民政局。
　　日，原告牟某成与自称张艳玲的女子共同到被告重庆市九龙坡区民政局办理结婚登记。当时，二人向被告提交了各自的身份证件、户口页，填写了申请结婚登记声明书。被告经审查后认为，双方符合结婚条件，准予登记，并于当天向牟某成、张艳玲颁发了结婚证。婚后，原告与张艳玲共同生活近5年，并于日生育一女。后因原告的房屋涉及征地拆迁，需要妻子张艳玲的身份信息，在核实张艳玲的信息时原告发现其提供的身份信息与结婚时的身份信息不一致。2014年3月，张艳玲离家出走，一直下落不明。原告牟道成认为张艳玲使用伪造身份证办理婚姻登记，被告在登记时未尽到审查义务，损害了原告的合法权益，故起诉至法院，请求法院撤销被告颁发的结婚证。
　　【审判】
　　重庆市九龙坡区人民法院经审查认为，根据《》二条第一款关于“内地居民办理婚姻登记的机关是县级人民政府民政部门或者乡(镇)人民政府；省、自治区、直辖市人民政府可以按照便民原则确定农村居民办理婚姻登记的具体机关”的规定，被告作为主管本行政区域内婚姻登记管理工作的民政部门，其主体资格符合行政法规的规定。原告牟道成与被告的行政行为存在法律上的利害关系，故原告认为被告的行政行为侵犯其合法权益时，有权向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。
　　《》五条规定：“办理结婚登记的内地居民应当出具下列证件和证明材料：(一)本人的户口簿、身份证；(二)本人无配偶以及与对方当事人没有直系血亲和三代以内旁系血亲关系的签字声明。”
　　第七条规定：“婚姻登记机关应当对结婚登记当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况。对当事人符合结婚条件的，应当当场予以登记，发给结婚证；对当事人不符合结婚条件不予登记的，应当向当事人说明理由。”
　　本案中，被告受理原告及张艳玲的婚姻登记申请后，应当按照上述规定对双方当事人提交的户口簿及居民身份证原件进行核对，并收取复印件，经过审查符合结婚条件的，方可予以登记。现根据本案查明的事实，女方张艳玲在办理结婚登记时所提交的身份证号码、户口簿上载明的身份证号码及住址均系伪造。被告在此情况下为牟某成及张艳玲颁发了结婚证，存在审查不严的情形。遂判决其登记行为予以撤销。该判决已生效。
　　【评析】
　　一、作为婚姻登记机关的被告在为原告办理结婚登记时是否尽到了审慎的审查义务？
　　一种意见认为，《》五条规定了办理结婚登记提交的材料，第条规定了婚姻登记机关具有对结婚登记当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况的义务。本案中张艳玲在申请婚姻登记时提供了虚假的身份信息，作为婚姻登记机关的被告应该对此进行审查而被告未予以审查，实为没有尽到必要的审查义务，应该予以撤销。
　　另一种意见认为，虽然《》五条规定了办理结婚登记提交的材料，第条规定了婚姻登记机关具有对结婚登记当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况的义务，但被告的审查义务限于形式审查，不对身份信息的实质内容进行审查，因此被告尽到了审查义务，原告的诉讼请求应该予以驳回。
　　笔者认为，婚姻登记机关应当尽到审慎的审查义务。《》五条规定了办理结婚登记提交的材料，第条规定了婚姻登记机关具有对结婚登记当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况的义务。在司法审判实践中对此法律条文理解为婚姻登记机关在审查结婚登记条件时应该履行形式审查的义务，不少人认为行政登记行为是行政机关依据相对人申请而实施的行政确认行为，法律为此设定了详细、明确、具体的条件和方式，行政机关依据法定规定予以登记即可，完全不具有自由裁量权，这也就说明只要当事人提交的材料符合第五条规定的内容，登记机关再对当事人进行形式上的询问就可以为其办理结婚登记，至于申请人提交材料是否真实、合法、有效，是否需要审查、调查相关证据，登记机关则没有义务。当然，提交材料的当事人作为享有民事权利能力的独立个体，应该对自己提交材料的真实性负责。然而我们应该知道，现实社会中，以虚假身份信息进行结婚登记的行为时而有之，不仅导致民事诉讼案件复杂化，而且也给行政诉讼带来困扰，不能有效保护非虚假一方当事人的合法权益，最终不利于社会关系的稳定。
　　随着服务型政府理念的提出，作为为人民服务的行政机关，应该适当扩大审查职责范围，对申请材料在必要的时候可以进一步核实审查。这不仅能够从源头上减少虚假婚姻，也能更好地维系婚姻登记的正常秩序。即婚姻登记机关在审查结婚申请材料时不仅要对申请材料是否齐全和是否符合法定形式进行审查，在必要的时候还可以对申请材料所涉及的实质内容进行询问、核实。婚姻登记机关尽到审慎合理审查职责是诸多要求的体现：
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