论公共安全危机管理中政府的责任
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　政府在公共安全中应该承担什么责任？责任的内容是什么？责任的界限在哪里？这些问题必须加以明确，如果界限不清，责任不明，政府在公共安全危机管理中的责任就难以落实，公共安全危机管理就很可能失败。 　　一、政府在公共安全危机管理中应承担主要责任 笔者认为，从政府的本质、政府的职能和政府的能力来看，政府在公共安全危机管理中应当承担主要责任。其主要理由如下： （一）维护公共安全危机管理是现代国家的首要责任 公共安全危机是社会文明的基本价值。为社会提供公共安全，是国家产生的重要原因。西方国家的学者普遍用自然法和社会契约论来解释政府和国家的起源、性质和目的。例如，被称为“现代人之父”的思想家霍布斯的国家观就建立在自然法和社会契约论的基础上。他从抽象的人性原则出发，从人的理性和经验中，而不是从神出发来解释国家的产生及其基础。他认为，人的本性是利己的，趋利避害是人的本能，自我保存是支配人类行为的根本原则。实际上，善恶并无固定标准，全是以是否符合人的自我保存为转移。在国家产生之前，人类生活在一种自然状态中（包括争夺利益的竞争，保护自己安全的猜疑，为争夺名誉地位而相互诋毁），人类为了保全自己，为了满足自己的欲望，就会互相争斗，互相伤害，互相成为仇敌。人们都想通过摧毁或征服他人的手段来达到自己的目的。这样，就会形成一种“人对人象狼一样”，形成“一切人反对一切人的战争”状态。霍布斯认为，人们为了摆脱战争，达到自我保存的目的，就必须互相订立契约，放弃个人的自然权利，把它托付给某一个人或一个集体，这个人或集体能把大家的意志和人格统一为一个意识和人格，大家则服从他的意志和判断。霍布斯认为，自然法的最高原则是追求和平。由于人类灵魂中感性的作用大于理性的作用，因此，必须有一个大于一切人的权利的公共权力做自然法的后盾，这样才能镇摄住人们无限的欲望，使人们的安全得到保障。这个公共权力就是国家。 英国17世纪的伟大思想家洛克认为，国家产生之前的自然状态虽然是完备的自由状态，但也有一些缺陷。这是因为有些人由于利害关系而存在偏私，或者由于对自然法缺乏认识而不遵守自然法，常常用强力去剥夺他人的自由。在自然状态中，既没有一种明文规定的法律作为裁决人们之间纠纷的共同尺度，又缺少一个公共的裁判者和公共权力来保证裁决的执行。于是，人们为了克服自然状态的缺陷，更好地保护他们的人身和财产安全，便相互订立契约，自愿放弃自己惩罚他人的权利，把这些权力交给大家授权的代表或者指定的人来行使。这样就产生了国家。而马克思主义在分析提供公共安全危机管理是国家产生的重要原因时，正确地回答了国家的起源和国家性质的问题。“国家决不是从外部强加于社会的一种力量。国家也不像黑格尔所断言的是‘伦理观念的现实’，‘理性的现象和现实’。毋宁说，国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生而又自居于社会之上且日益同社会脱离的力量，就是国家。”由此可以看出，根据马克思主义的观点，社会之所以需要国家，是因为没有国家，社会就会“陷入不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面”，就会“在无谓的斗争中把自己和社会消灭”。很明显，国家的根本任务之一，就是要为人民，为社会提供安全保障。 从以上分析可以看出，无论是建立在马克思主义基础上的社会主义国家，还是建立在自然法和社会契约论基础上的资本主义宪政国家，都是把维护公共安全视为国家产生的基础和国家的本质特征。因此，我们可以认为，维护公共安全是现代国家的首要职能。 　　（二）公共安全危机管理是人权保护的重要目标 公共安全危机管理是一种存在状态，一种心理氛围，是政府为社会成员提供的人身权与财产权的保护。而人身权与财产权是人权最基本、最主要的内容。所谓人权，是指人类在社会生活中享有的各种基本权利，是一定的社会经济结构和由该经济结构所制约的社会文化发展的基础之上产生的上层建筑，其内容是通过各国的法律来确立的，其实施也是通过法律来保障的。可见，人权既与各国宪法规定的公民权有密切的联系，又必然要受到各国生产力发展状况、政治经济制度和社会发展程度的制约。 任何一个稳定的社会，都必定由一连串纵横交错的权利维系着，社会实际上就是一套权利系统。一旦社会现行的基本权利体系遇到挑战，社会的稳定与和谐就会受到威胁，就会出现动乱，直到一套新的权利体系建立起来。
人权是人类最普遍的权利，是所有人都应该享受的权利，是人之所以为人的权利，是人类不可或缺，不可转让，不可更替、不可撤销的权利。任何自然的、社会的或宗教的因素均不得成为享受或剥夺这些权利的理由。把一部分人或大部分人排除在外的权利，不是人权，而是特权。英国1215年的“自由大宪章”被公认为是世界人权的起源，开创了用法律限制君权，保护人权的先河。17世纪英国资产阶级革命被称为世界上第一次人权运动。英国思想家洛克系统地阐述了“天赋人权”的理论。法国思想家卢梭根据“天赋人权”的原则，将资产阶级自由、平等的思想进一步发展成为社会契约论和人民主权论。“天赋人权”理论认为，人人生而平等；人权是人的本性的要素，不可转让、放弃和剥夺；人权的根本内容是人的自由、生存和财产等“自然权利”。天赋人权论反映了新兴资产阶级的要求，论证了资产阶级取谛封建特权的合理性，成为资产阶级反对封建的有力武器，具有重大的进步意义。1776年美国的《独立宣言》和1789年法国的《人权与公民权宣言》以天赋人权为主要理论依据，明确提出“人权”口号，以政治纲领的形式确立了人权原则，从而使天赋人权由理论上升为法律。西方各国资产阶级夺取政权后，人权被明确载入各国宪法，成为资产阶级民主制度的重要内容。 我国是社会主义国家，我国宪法第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人权是我国法律保护的重要内容。我国1981年当选为联合国人权委员会委员，并先后加入了7个有关人权问题的国际公约。 综观各国的法律，无一不把与公共安全有关的人身权、生存权、财产权规定为人权主要的法定权利。毫无疑问，维护公共安全是人权保护最基本、最主要的内容。 （三）维护公共安全危机管理是服务型政府的重要职能 我国新一代中央领导集体把“立党为公、执政为民”作为“三个代表”重要思想的本质要求，提出了“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的具体要求，而构建公共服务型政府，正是“执政为民”的题中应有之义，也是贯彻落实“执政为民”的具体体现之一。温家宝总理也曾指出，我们的政府是人民政府，政府工作的根本宗旨是为人民服务、对人民负责。推进政府公共安全危机管理创新，关键是进一步转变政府职能。转变政府职能就是将“无限责任”政府变为“有限责任”政府，将“全能型”政府变为“效能型”政府，将“管制型”政府变为“服务型”政府，将“部门性”行政转变为“公共性”行政，切实打造一个公共服务型政府。 所谓服务型政府（或称公共服务型政府）是指在公民本位，社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。服务型政府，是以提供公共产品、为人民服务为首要职责的政府。服务型政府的基本理念是以人为本，即以为民、利民、便民、富民为现实目标，以人民满意、社会安宁以及人的全面发展为价值追求。服务型政府的基本职能是满足公共需求，即为社会提供充足的公共产品，为市场竞争创造良好发展环境，为劳动者提供就业和保障，为公民生活提供高质量服务。 公共安全危机管理是最重要的一种公共产品，提供公共安全服务，保护公民的生命、财产安全，是现代服务型政府所必须承担的一项基本职能，它直接关系到一个国家的发展与稳定。一个社会，如果公民的生命、财产受到严重威胁，公共安全得不到保障，哪里还谈得上发展经济、提高公民的生活质量。 （四）维护公共安全是现代的宗旨 公共安全危机管理之所以受到广泛关注，就是因为公共危机会对公共安全构成严重威胁，而公共安全的核心是公民的人身权和财产权的保护，如果公民的人身权和财产权得不到有效的保护，社会的正常秩序就会受到严重威胁，整个社会就会陷入一片混乱，政府不能为社会的公共安全提供保障，政府的合法性就会受到质疑。另外，政府是靠人民纳税养活的，政府的一切经费都来源于人民，因此，当人民的生命和财产受到严重威胁时，政府有责任、有义务承担起危机应急管理的责任。可见，当巨大的危机突然降临时，政府的首要责任，就是带领人民，动员全社会的力量去战胜危机，为社会提供安全保障。 但是，在古代的社会，统治者往往只重视国家安全，不重视公共安全。当遇到大的灾害，引发公共安全危机管理时，只要危机没有威胁到统治者的统治，只要君主的政权还能够维持下去，公共危机就很难得到统治者的重视或者得不到足够的重视。当提供公共安全与统治者的利益构成冲突时，统治者往往会弃公共安全于不顾。只有当公共危机威胁到国家安全，威胁到统治者的统治时，统治者才会想办法去对付危机。但这时，往往已经错过了控制危机的最佳时机，使社会受到沉重打击。从历史上看，每一次灾荒都对社会生产力造成严重摧残和破坏，给社会经济和人民生活带来的严重影响，使人民的生命、财产损失惨重，甚至引起社会正常秩序的震荡和社会矛盾的激化。灾荒引发的危机常常是一些朝代灭亡的重要原因。例如严重的自然灾害和此起彼伏的灾民反抗运动，加速了清王朝垮台的历史进程。灾荒对义和团运动兴起和发展起了重要的促进作用。义和团运动期间，直隶、山东等省发生的大灾荒使饥民、流民成为当时突出的社会问题，在民族矛盾的制约下，饥民、流民通过三种形式参加义和团，而义和团以其独特的天灾观来激发灾民的抗争意识，扩大斗争的规模和声势。严重动摇了清王朝的统治基础。又如，灾荒引发的危机与太平天国革命的失败也有一定的关系。太平天国辖区连年不断的旱灾、蝗灾、水灾等自然灾害直接导致了太平军的粮食危机；瘟疫流行夺去了许多太平军及辖区内人民的生命，致使太平军及辖区内社会矛盾激化，这一切直接导致了太平军一些战役的失利，这是太平天国革命失败的重要原因之一。 现代公共安全危机管理与古代的危机应对在宗旨上，在理念上有两个重要区别，第一，古代的危机应对始终是把“国家安全”（这里的“国家安全”，即“江山社稷的安全”，实际上是指统治者统治地位的安全）放在第一位，而现代公共危机管理则是把公共安全放在第一位。因为提供公共秩序与公共安全等公共产品是现代政府不可推卸的责任，是政府获取公民承认的必要条件，而突发公共危机事件会严重地妨碍、干扰和破坏公共秩序与公共安全。正因为如此，公共危机管理必须把维护公共秩序和安全作为自己的宗旨，通过实施法律、通过公民的参与、通过政府与公民的良性互动，来维护公共秩序和公共安全。 （五）只有政府具备在公共安全危机管理中承担领导责任和主要责任的能力 公共安全危机管理来势迅猛，给社会造成强大冲击，给民众的生命和财产造成巨大损失。由于个人的力量在危机面前显得微不足道，无法与巨大的灾难相抗衡，因此，公共安全危机管理的主体主要是政府组织、企业和各种非政府组织，其中起主导作用的只能是政府，因为只有政府才具有在公共安全危机管理中承担主要责任的能力。从政府的能力来看，由于政府掌握着大量的资源，享有制度安排和制度实施的合法权力，拥有层级化的、组织程度、专业化程度很高的政府组织体系和法律授予的合法强制权力，具有强大的动员能力和组织能力，这是任何非政府组织都无法与其相比的巨大优势。当巨大的灾难降临时，人类只能依靠组织化的力量才能与灾难抗衡，而任何其他非政府组织都不具备带领全社会去控制危机、战胜危机的能力。因此，在公共危机管理政府应当责无旁贷地承担领导责任和主要责任。 　　二、政府在公共安全危机管理中的责任分析 在公共安全危机管理中政府承担的责任应当怎样分类，换句话说，政府在公共危机管理中应当承担一些什么责任呢？ （一）政治责任 在当今社会，政府在公共危机管理中的责任首先是一种政治责任。在公共安全危机管理中，政府要承担巨大的政治风险。由于现代社会危机频发，并且破坏力巨大，因此公共危机管理往往成为社会舆论关注的焦点。公共危机管理是否成功，已经对政府的公共管理能力形成巨大挑战，公共危机管理失败，甚至会直接影响到人们对执政党执政能力的怀疑和对政府公共管理能力的认同，也就是说，会直接影响政府的合法性。例如，由于前苏联在切尔诺贝利核电站事故中表现不佳，严重影响了前苏联在苏联人民中的威望和信誉。尽管已经事过境迁，但该事故至今仍然是其他政治力量攻击俄罗斯的一张王牌。又如今年8月底美国南部地区遭受的“卡特里娜”飓风灾害，130万住房被淹，上千人死亡，上百万人流离失所，经济损失估计达万亿美元，民众指责联邦政府在公共危机来临时反应迟钝、救援不力，加之布什政府的环保政策被视为飓风威力加大的重要原因之一，以及政府把大量的国民卫队调去伊拉克，严重影响了政府的救灾能力，使布什政府的支持率大大降低，政府的合法性受到严重威胁。　　（二）法律责任 政府在公共安全危机管理中的责任也是一种法律责任。世界上很多国家都制定了《紧急状态法》，来规范公共危机管理中的政府行为，保障公共危机管理的成功。因此，政府在公共安全危机管理中必须要依法行事，否则就必须承担法律责任。首先，政府在公共安全危机管理中如果没有履行自己应尽的义务，应当承担相应的法律责任，致使公民的生命和财产遭受损失，公民可以向政府提起诉讼，要求政府进行赔偿。第二，政府在公共安全危机管理中如果没有依法行事，也要依法承担相应的法律责任，甚至受到法律的制裁。
（三）经济责任 政府在公共安全危机管理中承担着大量的经济责任。第一，在危机的预防、预警、预控过程中，政府承担了主要的成本，如为了建立预防文化的宣传、培训成本；制定有关法律、法规的成本；建立公共危机管理组织机构的成本；制定危机预案，购买预警、预控设施和设备的成本；进行物资储备和物资调配的成本；以及传递、处理危机信息，发布预警警报，组织危机预控的成本。第二，在公共危机爆发时，政府全力投入应急管理，政府的指挥和决策、信息平台的运转；启动应急预案、组织应急疏散、紧急救援、实施危机控制等都需要投入大量的人力物力，花费大量的成本，这些成本绝大部分都是由政府承担。第三，危机后的恢复秩序、危机评估、危机后的重建、部分危机后的赔偿、补偿和救助、危机后的心理干预，以及危机后总结的成本大部分都由政府承担。 　　三、政府在公共安全危机管理中的责任界限 政府是否在公共安全危机管理中承担所有的责任呢？答案是否定的。政府不可能承担公共危机管理中的所有责任，也承担不起。我们要弄清政府在公共危机管理中的责任界限，首先要弄清企业和其他组织在公共危机管理中应承担的责任。 （一）企业在公共安全危机管理中的责任 1、企业在公共安全危机管理中是否应当承担责任？企业在公共危机管理中是否应当承担责任，是一个有争议的问题。有学者认为，公共危机属于公共领域，属于市场经济领域的企业不应当承担公共领域的责任。但是，在现实生活中，有不少危机是由企业的生产事故引发的。尤其是一些大型企业、从事高危生产的企业在生产活动中常常有时会发生一些事故，有时甚至是十分严重的事故，这些事故往往会侵入公共领域，引发公共危机。例如日印度中央邦首府博帕尔发生毒气泄漏事件，造成3000多人中毒死亡，12.5万人遭到毒害，上万人因此终生致残。这次事故的直接责任者是美国联合碳化物公司，该公司把设在印度的这家工厂建在人口稠密地区，而该公司设在美国本土西弗吉尼亚的厂址却远离人口稠密区。跨国公司为了追求高额利润，往往把更富危险性的工厂设在发展中国家，以逃避其在国内必须遵守的严厉限制。很明显，美国联合碳化物公司对这次危机的发生，以及对这次危机的应急管理和危机后赔偿都负有不可推卸的责任。又如笔者在本书多次提到的重庆开县12·23特大井喷事故，造成243人因硫化氢中毒死亡，4000多人受伤，6万多人被疏散转移，9.3万多人受灾。这次危机是由于中石油四川石油管理局川东钻探公司在起钻过程中多次违反超作规程导致发生天然气井喷，很明显，该公司对这次危机的发生、应急管理和危机后赔偿中也负有不可推卸的责任。企业在从事可能引发重大事故的生产时，必须要采取预防措施防止事故发生，企业必须要制定应急预案，并严格按照应急预案做好技术和物资方面的充分准备，严格执行应急预案，一旦发生事故，企业有责任采取各种措施，千方百计地防止危机扩大和升级，尽量减少危机造成的损失。当然，企业也应该把事故的情况及时告知政府（如果当地有公共危机应急指挥中心，应告知应急指挥中心），这样才能实现公共安全危机管理的统一指挥，才能动员全社会的资源来战胜危机，对于企业造成的公共危机，企业还要承担相应的赔偿责任。可见，企业在所有公共危机中都不承担责任的观点是站不住脚的。 2、企业在公共安全危机管理中承担责任的界限。是不是所有的公共危机管理企业都负有责任呢？答案显然是否定的。因此，企业在公共安全危机管理中承担责任应当有一个明确的界限。笔者认为，企业只对自身原因引发的公共危机负有责任。一个企业，如果它的生产具有某种危险性，它就应该制定周密的应急预案，做好危机预防方面的工作，做好技术和物资方面的充分准备，这样，一旦发生事故，引发危机，才能够在公共危机管理中掌握主动，在当地政府或危机应急指挥中心的领导下及时消除险情，把损失降低到最低程度。对于自己引发的危机，企业有义务对造成的损失进行赔偿，并承担法律责任。不过，对于非自身原因引发的公共危机，企业也有配合政府做好公共危机管理的义务，承担道义上的责任，这是作为公民所应尽的义务，这与前文所说的责任性质截然不同。 （二）其他组织在公共安全危机管理中的责任 1、非政府组织在公共安全危机管理中的责任。在公共安全危机管理中，常常活跃着大量的非政府组织，尤其是在紧急救援和危机后的救助中，仅有政府是不够的，政府的财力毕竟有限，还需要社会广泛的参与。在组织社会各界参与的过程中，各种非政府组织发挥着越来越重要的作用。例如红十字会、红新月会、各种慈善组织和各种宗教组织都在历次的灾难中发挥过十分重要的作用。那么这些组织在公共危机管理中承担的是一种什么责任呢？笔者认为是一种道义责任。这种责任没有任何强制性的约束力，不承担责任也不会受到惩罚。 2、保险责任。保险公司在公共安全危机管理中常常要承担赔偿责任。但保险赔偿与一般的赔偿不同，它的赔偿义务不是因过错而产生，而是因合同而产生。保险也是一种救灾形式。它是保险公司通过与受灾体签订保险合约，按经济合同履行灾害赔偿义务、参与救灾活动的特殊救灾形式。尽管保险参与救灾活动的方式和手段与其他救灾形式不一样，但最终目的都是为了分散风险，减少灾害损失，帮助被保险人及时获得灾后的经济补偿，从而迅速恢复生产，重建家园。世界上很多重大的危机事件，都由于保险义务的履行而减轻了受害人的损失。 （三）政府在公共安全危机管理中的责任层次和责任范围 从上面的分析可以看出，企业在公共安全危机管理中应当承担自己的责任，不过，企业在公共危机管理中只承担局部的责任，次要的责任。而政府承担的是全局性的责任和主要的责任。 1、政府在公共安全危机管理中的责任层次。笔者认为，政府在公共危机管理中应承担的责任可以分为三个层次：（1）政府对公共危机的产生负有直接责任，也就是说，政府的过错是引发公共危机的直接原因。例如，新中国建国以后，由于对公共政策缺乏深入的研究，加之个别领导人强制推行一些错误的政策，给国家造成了严重危机。上个世纪50年代后期批判北大校长马寅初先生的人口理论，使我国错误地进入了生育高峰期。由于人口爆涨，人口结构严重失调，引发了我国严重的社会危机。后来不得不实行严厉的计划生育政策，现在我国的就业难和2025年以后严重的养老难都是人口结构失调带来的恶果。对于这种危机的应急管理政府显然负有不可推卸的责任。（2）政府对公共危机的产生负有间接责任，也就是说，危机的发生虽然不是政府行为的直接结果，但政府的过错是引发公共危机的间接原因。例如，我们从历史上看，单纯的自然灾害领域是很狭小的，绝大多数的灾害的产生都有或轻或重的人为因素，有些灾害甚至人为因素的作用更大。过度开垦、工业污染、人口膨胀，水土流失、地面沉降等造成人类生存环境的恶化，就是大量灾害发生的重要原因。许多灾害与其说是自然灾害；勿宁说是人为灾害。因此，大量灾害引发的公共危机，都含有政府的政策失误的因素。又如我国2003年爆发的SARS危机，也存在一些政策失误的因素，如重医轻防的医疗卫生体制使我国在疾病防治方面存在不少缺陷，加之没有制定应急预案，技术和物资方面都缺乏足够的准备，还有卫生部和部分地方政府在疫情爆发初期不是积极应对，而是控制新闻、隐瞒疫情、愚弄舆论，延误了控制疫情蔓延的最佳时机，造成危机失控。在这种危机的应急管理中政府同样负有不可推卸的责任。（3）危机产生的原因与政府毫无关系。对于这种危机的应急管理政府是否有责任？回答当然是肯定的。也就是说，危机发生的原因不论与政府是否有关，政府都对应急管理负有不可推卸的责任。这是因为国家的本质特征、政府的主要职能和政府在道义方面的义务所决定的。 2、政府在公共安全危机管理中的责任范围。政府在公共安全危机管理中应承担的责任很多，笔者认为，主要的责任有：（1）制定危机应急预案，建立公共危机的预防机制，在全民中树立危机意识，普及危机文化，健全危机法律制度，建立公共危机管理的常设机构，做好危机管理技术和设备的研究、开发、购买和配套工作，为危机应急管理做好物资方面的储备、运输、调配等工作，为危机应急管理打好基础。（2）建立危机预警和预控机制，建立各种危机的监测体系，建立信息联动系统和信息处理制度，不断完善危机信息搜集、信息传递、信息处理、信息识别、信息发布和信息互动系统，一旦发现危机征兆，就能迅速进行分析和确认，及时发出预警警报，并立即采取预控措施，尽可能把危机消灭在萌芽状态。（3）公共危机爆发时，政府应立即启动危机应急预案，通过危机指挥中心和信息联动系统，组织协调各部门、各行业、各救援机构、各种民间组织和广大民众，动员一切需要的资源，组织应急疏散、紧急救援和危机控制，以便尽快消除险情，或者防止危机扩大和升级，尽可能减少危机造成的损失。（4）危机消除以后，要尽快恢复公共设施，组织疏散的群众返回家园，恢复正常的社会秩序，迅速制定方案，重建被毁坏的家园，并对危机应急管理中征收或征用的私人物品进行赔偿或者补偿，对生活困难的群众进行救济，组织心理专家，通过心理干预帮助在危机遭受心理伤害的群众恢复正常，组织专家和群众对危机进行评价和总结，以吸取经验教训等。
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南京航空航天大学硕士学位论文
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