当前位置：
关于牧区草牧场经营权纠纷的调查与研究
锡林郭勒盟中级人民法院院长 陈兰
&&发布时间： 16:27:47
　　[摘要]
　　　草牧场经营权纠纷包括承包合同纠纷、经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、征地补偿纠纷等。纠纷具有原因复杂、政策性强、易发连锁反应等特点，在处理过程中难度较大。引发草牧场纠纷的原因主要有，基层执行政策偏差、草场权属不清、草场流转合同不完备以及家庭、亲属之间因草场分割等。当前在草牧场纠纷案件的处理中，在法律适用上还存在着相关法律解释缺失、政策因素对草牧场纠纷带来一定的负面效应以及嘎查村与牧民间发生纠纷确权与侵权界限的模糊等等问题，因此，适时出台法律解释，对政策进一步完善、完善纠纷处理机制，健全纠纷解决机构是从源头避免草牧场纠纷的必要举措。
　　　[引言]
　　　随着我国对牧区补贴力度的加大，农牧民对草牧场认识的提高，以及维权意识的增强，牧区各种类型的草牧场纠纷也呈逐年增多的趋势。认真研究分析草牧场纠纷的特点、原因以及法律适用上的难点对策，并且有针对性的提出减少草牧场纠纷的对策建议，对于化解矛盾、维护牧区稳定、促进和谐都具有非常重要的意义。基于此，锡林郭勒盟中级法院专门成立调研组，对全盟两级法院近年来处理的草牧场纠纷案件进行了全面的了解和深入的调查分析。
　　一、锡林郭勒盟牧区草牧场纠纷的总体情况。
　　　当前牧区草牧场承包类纠纷的主要类型主要有以下几种：一是土地承包合同纠纷，主要是发包人与承包人之间，农村集体经济组织内部成员与外村承包户之间因土地承包经营而发生的各类纠纷。二是承包经营权侵权纠纷。这种纠纷包括发包人对承包人土地承包经营权构成侵害的纠纷和农村集体经济组织内部成员之间的纠纷。三是承包经营权流转纠纷，是承包人将其承包的土地转包给他人耕种而产生的纠纷。四是家庭内部成员之间承包权的纠纷，这类纠纷产生于家庭成员之间，以离婚继承纠纷为主。五是征地补偿而发生的纠纷，主要产生于政府与农牧户之间占地补偿之间的纠纷。据统计，锡林郭勒盟全盟法院1998年-2012年五年间共审结案件总数为512件，其中判决375件，调解或撤诉258件，平均调撤率为50.4%，其中件，2009年99件，2010年94件，2011年89件，2012年78件，从数量看呈逐年下降的趋势。从案件种类分析，五年审结的案件中，承包合同纠纷案件82件，占草牧场案件总数的16%；流转合同纠纷案件210件，占草牧场案件总数的41%；侵权纠纷案件105件，占草牧场案件总数的20.5%；家庭继承类纠纷案件60件，占草牧场案件总数的11.7%；征地补偿类纠纷案件55件，占草牧场案件总数的10.8%。其中，流转合同纠纷占到此类纠纷的41%，在此类纠纷中占比重较大。从发展趋势来看，今后随着牧民进城的力度的加大，农牧民就业范围的拓宽，草场纠纷流转的范围也会进一步扩大，以及原有因素的在一定范围内的积累爆发，锡林郭勒盟草牧场流转合同纠纷还会在一定期间内呈现逐渐增多的趋势。
　　二、牧区草牧场纠纷案件的主要特点。
　　　（一）纠纷主体倾向群体性。最近几年，锡林郭勒盟草牧场纠纷呈现群体多发的趋势，群体诉讼案件的诉讼主体少则几个、十几个，多的达到几十个、上百个，群体性案件有的是合并审理的共同诉讼案件；也有的是分别审理的系列案件。群体性的案件多发生在发包方与承包方之间，也有因为占有草牧场征收补偿发生的纠纷。2012年西乌旗法院处理的一起案件，原告是160多户村民，因为村里将原来牧场的国有土地承包后，附近村民争取承包权引发的纠纷，后此纠纷在法院的调解下得以妥善解决。
　　　（二）引发草牧场纠纷案件原因具有长期性、复杂性。草牧场作为牧民群众赖以生存的主要生产、生活资料，与牧区的和谐稳定息息相关，处理不当会引发新的社会问题。其发生的原因往往涉及到时间较长，有的是历史遗留问题未得到妥善处理的，有的是承包方与他人签定长期流转合同后反悔的，还有遗产继承等家庭方面的，等等，由于发生纠纷时间较长，事实难以查请，矛盾冲突激烈。根据草牧场纠纷长期性、复杂性的特点，要求法院在处理案件时要避免机械办案，综合考虑案件法律效果和社会效果。
　　　（三）草牧场纠纷具有较强的政策性。草原在我国国民经济和生态环境中具有重要地位和作用，为了改善草原生态环境，促进草原生态良性循环，加快牧区经济发展，国家、地方相继出台了多项关于草原保护、承包经营权流转、继承等方面的政策，在与法律不相抵触的前提下，政策也是法院审理草牧场纠纷案件的一项重要依据。同时，草牧场纠纷中政策性因素还表现在：基层干部执行政策过程的偏差、政策性的负面影响等也是引发草牧场纠纷的一项因素。
　　　（四）纠纷处理结果往往具有连带性。牧区的草牧场纠纷往往具有相类同的特点，一起纠纷处理后往往具有示范效应，特别是在相同问题比较集中的地区，法院判决后，容易引起由一起案件引发连环案的连锁反映，给地区稳定带来不利的影响。
　　三、牧区草牧场纠纷发生的主要原因
　　　（一）基层执行政策偏差引发纠纷。在草牧场类纠纷中，农牧民与嘎查村之间的纠纷是案件处理的一个难点。发生纠纷主要原因是有的地区违反了“三十年不变”、“增人不增地，减人不减地”的政策规定，进行了小调整，由于各地执行进出地的政策不统一，造成有的出嫁女土地承包权益受到侵害。且嘎查村调整土地时没有履行法定程序，按照法律规定属于无效承包合同。但此类纠纷大多属于历史遗留问题，时间跨度长、涉及面广，进入诉讼程序，容易引发连锁反应。
　　　（二）草牧场承包经营权权属不清引发纠纷。我盟的草牧场承包是在《中华人民共和国草原法》公布实施前进行的。1998年实施第二轮承包，实质上是基于1983年第一轮承包基础上的延包。很多嘎查村还沿用1983年的草场登记底子进行确权，有的以山头河沟为界，有的只是登记了面积亩数，草牧场经营权证书四至界限不清；还有的草牧场登记面积与实际面积不相符，草牧场登记名字与实际使用人的名字不一致等。边界不清是相邻牧户间引发纠纷的发生的主要原因。
　　　（三）草场流转合同权责不清引发纠纷。为了规范草牧场流转，自治区、盟都出台了规范草牧场流转的管理办法及实施细则。但实际流转中未得到全面的贯彻落实，有的在草牧场流转中未履行备案手续，有的合同约定不完善，有的只是口头协议。还有的牧户外出打工签定了长达十几年的流转合同，由于政策对草牧场补偿力度的加大，草牧场收益的增加，承包人反悔要求要回草场。还有牧户草牧场承包经营者将经营权同时流转给两个或两个以上的人，形成草牧场“一女多嫁”的合同纠纷。
　　　（四）家庭、亲属之间因草场分割引发纠纷。在家庭亲属间的纠纷主要以继承、离婚纠纷中的分割草场为主。有的是家庭在草牧场承包过程中有所变动，比如第一轮承包的牧户分化成了两户或者多户，草牧场发生纠纷；还有由于消户婚娶嫁出人口及新增人口土地在集体经济组织调整过程中引发草牧纠纷。
　　四、关于处理草牧场纠纷案件相关法律适用的几个问题
　　　1、法律解释的缺失造成法律适用存在分歧。
　　　2002年，我国分别通过了《农村土地承包经营法》和《草原法》两部重要的法律，同时于日起施行；2007年《物权法》出台并施行，为审理土地承包方面的案件提供了法律依据。最高人民法院针对《农村土地承包经营法》出台了《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，对审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律若干问题作出了解释。但是对于《草原法》至今没有相应的司法解释。尽管《草原法》与《农村土地承包经营法》属于相近邻的两部法律，但是毕竟《草原法》与《农村土地承包法》在主体上分别是以牧区放牧为主的草牧场经营权与农业种植为主的农村土地承包经营权，两者在一定程度上有着很大的区别，不可能完全适用。因此，在审理草牧场纠纷案件中，造成在一些具体法律适用问题上的不确定性。法官对于案件的受理、合同效力的认定等问题的理解认识上往往存在着一定的分歧。
　　　2、地方政策在草牧场纠纷中的负面效应。
　　　为了保护草原、规范草牧场的流转，国家、地方分别出台了相关的政策。内蒙古自治区出台了《关于清理非牧民占用草牧场和依法规范草牧场流转的意见》《草牧场承包经营全流转办法》，我盟制定了《关于认真执行〈内蒙古自治区草场承包经营权流转办法〉进一步规范草牧场流转的通知》等，对草牧场流转等做出了具体详细的规定，对流转合同效力做出了更加严格的规定。应该说对于草牧场管理、流转秩序的建立发挥了的一定的规范效果，但是，随着时间的延长，有些已经不符合草牧场管理的规定，同时对于一些违背法律的规定，造成的一些负面影响不可忽视。如《内蒙古党委、政府关于清理非牧民占用牧区草场和依法规范草场使用权流转的意见》中规定“未经法律程序个人私下商定的流转协议，一律无效，不受法律保护。”锡林郭勒盟在《关于认真执行〈内蒙古自治区草场承包经营权流转办法〉进一步规范草牧场流转的通知》中在规范草牧场流转审批程序规定“无论采取何种形式的流转（包括本嘎查内的流转），承包方和第三方共同向发包方提出申请，必须经嘎查（村）民会议三分之二以上成员或嘎查村三分之二嘎查（村）民代表同意。”可是在实践中，未经法律程序个人私下商定的流转协议还大量存在，由此引发的纠纷时有发生，如果一律按照无效合同认定，势必会打乱牧区草牧场经营权的流转秩序，也违背了通过合同这一私人间的合意实现私人目的，从而鼓励交易这一合同法的目标。但是在草牧场实际流转过程中中，承包方以此为由主张流转合同无效现象的时有发生。法官在审判实践中，也存在错误援引此项条款的判决合同无效的案例，给法律适用带来一定的负面影响。
　　　3、嘎查村与牧民间确权与侵权的模糊界限
　　　在草牧场类纠纷案件的管辖上，按照法律规定，草牧场纠纷中的侵权纠纷，法院应当受理；而对于所有权、使用权的确权纠纷应由政府处理。而在草牧场纠纷中有一部分是嘎查村与牧民之间的纠纷，有的嘎查村在调整土地时，诸如出嫁女等出人因素导致草牧场承包经营权被剥夺发生的争议。对于这样的纠纷究竟是“确权”还是“侵权”界限比较模糊。有的意见认为此类纠纷属于确权纠纷，因为，其涉及主要问题是牧民是否应具备承包经营权，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的规定对于集体经济组织成员因未实际取得承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。故此类案件应该由政府主管部门处理。有的意见认为应该属于侵权纠纷，因为在嘎查村小调整之前，牧民已经取得了承包经营权，嘎查村的小调整是对其原来承包经营权的侵犯。故应属侵权纠纷，法院应当受理。因此，对于此类纠纷是应认定为其“未取得承包经营权”还是“取得承包经营权后被嘎查村侵犯”，由于理解上不一致，造成各基层法院在案件受理范围执行不一。
　　　4、草牧场纠纷中集体侵权的司法困境
　　　牧区草牧场调整类的纠纷的案件，承包方权益难以维护，判决成为一纸空文，是当前草牧场纠纷中的一个司法困境。比如，一些地区违反了“30年不变”的法律政策规定，在嘎查村内重新进行草牧场调整，或者在小调整时没有履行法定程序，属于嘎查村集体侵犯了个别牧民的合法权益。但在草牧场被重新分割后，嘎查牧民重新确定了各自草牧场权属，很难恢复原状，被侵权者的利益得不到维护。此类案件以出嫁女的草牧场权属纠纷较为常见。由于各地区对于“三十年不变”执行政策的偏差，造成出嫁女有的同时享有两处（娘家、婆家）土地和有的一个人两处（娘家、婆家）都没有土地的情况。有的出嫁女失去了土地维权诉到法院，法院按照法律政策规定支持了其诉讼请求，但是其承包地已经被全村给分到了各家地块，造成判决无法执行。2008年，太仆寺旗法院审理了一起村小组侵犯出嫁女权利的案件，法院判决后，由于土地已经分到各家各户，造成无法执行。
　　五、关于处理草牧场纠纷案件相关法律适用的几点意见
　　　（一）关于草牧场纠纷案件的受理范围
　　　关于嘎查村与牧民之间在小调整过程中引发的纠纷，法院是否予受理。笔者认为此类纠纷应属政府管辖范围，因为按照《草原法》第十三条第二款规定“在草原承包期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准”。据此，乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准是嘎查村进行草原调整的批准部门，因此，是否允许对草原进行调整以及怎样调整，应该由乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准，牧民由此而引发争议，理应由政府处理。牧民对与政府的处理不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。同时，从有利于处理纠纷的角度来讲，由政府解决此类纠纷则比法院处理更具优势，有利于纠纷的解决。
　　　（二）关于草牧场所有权、使用权纠纷的两项前置程序。
　　　根据《草原法》第十六条规定“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。”“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”应当说明，本法关于草原所有权、使用权的争议的处理，在当事人之间无法自愿达成协议的情况下，规定了由有关人民政府处理，有关人民政府是处理是法院处理草牧场所有权、使用权纠纷的前置程序。同时根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第一条有关受案范围的规定，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”，向人民法院提起行政诉讼的前提是有关人民政府作出了具体行政行为。因此，对人民政府确认草原所有权和使用权的归属争议的行政裁决提起的讼诉，应理解为向人民法院提起行政诉讼。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”而对于草牧场经营中所有权使用权的裁决，应属于行政机关的具体行政行为，申请行政复议应当属于向提起诉讼行政诉讼的前置程序。由此可见，对于草牧场所有权使用权纠纷，法院行政受理的前置程序应该是首先由政府处理，当事人对政府处理不服的，要提前行政复议，在行政复议不服后，才可提起行政诉讼。
　　　（三）草牧场纠纷中流转合同的效力认定
　　　1、流转合同是否备案的法律效果。
　　　按照《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》第二十条规定“草原承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转的，当事人双方应当签定书面流转合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，当事人应当报发包方备案。”对于此项规定当事人在转让草牧场承包经营权时，必须经发包方同意，如果未经发包方同意，流转合同无效是无庸置疑的。但是对于其他方式签定的流转合同，必须到发包方处备案，如果未履行备案手续，合同的效力如何呢？笔者认为虽然双方签定了有效流转合同后，没有履行备案手续，但并不必然导致流转合同无效。关于强制性法律规定，可以分为管理性规范和效力性规范。通常只有违反了效力性规范，才影响合同的效力。若当事人行为只是违反了强制性规定中的管理性规范，该行为在私法上的效力不应受到影响，则并不必然导致合同无效。违反管理性规范，有时允许并可以补正，当然，并不排除违法当事人承担相应的行政责任。而对于草牧场经营权纠纷中的流转合同是否备案，应属于管理性规范，虽然违反了管理性规范，但当事人的合意表示符合生效条件，合同就应属于生效合同。
　　　那么，流转合同备案应具备什么样的法律效果呢？笔者认为流转合同备案制度从公示、公信的角度看类似与登记制度，应具备物权登记中“公示、公信”的法律效果，应按照“对抗主义”原则进行处理。备案并非合同生效的必要条件，如果当事人在达成土地承包经营权流转合意以后，没有办理备案的，法律上也应承认其物权变动的效力，但是受让人取得物权不能对抗善意第三人。
　　　2、草牧场承包权流转中“一女多嫁”的物权变动效力。
　　　草牧场承包权流转“一女多嫁”，即承包户将草牧场同时分别流转给两个或两个以上的受让人。最终草牧场承包经营权物权变动的归属应当如何确定呢？笔者认为，对于“一女多嫁”的草牧场合同，应当区分是否备案，是否实际占有使用的情况进行确认。应按照“备案效力＞实际取得＞合同效力＞恶意取得”原则进行确定。第一、当“一女多嫁”的几份草牧场流转合同中，有一方已经备案的情况下（善意的），应确定备案的物权变动效力。因为按照《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》第二十条规定“草原承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转的，当事人双方应当签定书面流转合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，当事人应当报发包方备案。”备案具备物权公示、公信的法律效果，应按对抗主义原则进行处理。当然登记的一方应当属于善意的，如果其是恶意的，即明知草牧场已经租赁的情况下，仍与承包户签定流转合同并备案，则不应取得实际经营的权利。第二、当其中一方实际取得承包经营权，但未办理备案手续的。应按照其“不能对抗善意第三人”的原则进行确认。首先，在另一方已经登记并属善意取得时，应当归善意取得的登记方所有；当实际取得效力当应当根据实际取得是否善意来确定权属，即当实际取得方为善意时，应为实际取得方所有，当实际取得方为恶意，在其明知已经与他人签定合同情况下，签定合同造成实际取得的，应当归签定合同一方所有。四、当多方均未登记并未实际取得时，则应按照先到先得的原则进行权属确认。先签定合同一方拥有草牧场流转使用权。
　　　3、外来租赁草场者的权益是否应当得到保障。
　　　在草牧场流转合同中，有一部分是外来户与本地户进行登记的手续，大多以租赁的形式进行草牧场合作。对于外来者的草牧和流转，法律上没有明确的禁止规定。2003年，内蒙古党委、政府下发了关于清理非牧户占用牧区草场和依法规范草场使用权流转的意见，中提出了倾向性意见即“牧民因劳动力或其他原因放弃承包经营权的草场，要以发展适度规模经营为前提，主要在本集体经济组织成员内流转，以扩大牧户的经营规模，增加牧民收入，缓解草畜矛盾。”同时，按照《锡林郭勒盟行政公署办公室关于认真执行〈内蒙古自治区草场承包经营权流转办法〉进一步规范草牧场流转的通知》精神“集体所有草场承包经营权在本苏木以外流转的，报旗县市（区）人民政府批准，旗县市（区）草原监督管理机构办理备案手续。”但是在实际执行过程中，外来租赁草场者在流转过程中，未进行审批的在很大范围存在着，对于这部分应该如何认定呢？有的法院以未经批准为由，将流转合同认定为无效合同。笔者认为，作为双方的表意行为，外来租赁者对当地草牧场流转政策不一定十分清楚，备案应是承包方所应尽到的义务，如果仅以未履行备案手续为由判定合同无效，就会损害到外来租赁者的权益。另外从合同法的立法目的而言，是在无碍社会基本秩序的前提下，尽可能维持合同效力，尊重当事人的意思自治。对于违反法律、行政法规的强制性规定，《合同法（一）》对法律行政法规的范围进行了限制性澄清解释，其第四条指出：“合同法实施以后，人民法院确定合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规，行政规章为依据。”按照《内蒙古自治区草原管理条例》第十一条规定“草原承包经营权可以按照平等协商、自愿、有尝的原则依法进行流转。”《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》第十二条规定“草原承包经营权流转主体是承包方。承包方有权依法自主决定草原承包经营权是否流转和流转的方式。”因此，对于外来租赁者，没有履行的备案手续的合同应确定为有效合同。
　　　（四）情势变更原则在草牧场纠纷中的运用。
　　　在草牧场流转合同中，有很大一部分是一些牧民签定了较长时间的租赁合同，短则十几年，长的可达三十年。然而，随着免除农牧业税及对农牧业补贴力度持续加大，农牧业特别是牛、羊等养殖业的发展势头越来越好，与之相适应，草牧场这一最具关键意义的生产资料的市场租赁价格也逐年提升，有的涨幅甚至超过十倍以上。因此，当时草牧场租赁的基础条件，由于国家政策等不可归责于当事人的原因发生了根本性变化，如果继续履行原租赁合同约定，对出租方无疑将造成显失公平的结果，所以出租方迫切要求变更合同约定，并由此引发纠纷。为维护正常草牧场流转秩序，妥善处理合同当事人之间利益冲突，笔者认为，法院在审理此类案件时，可借鉴、参考情势变更原则。虽然适用情势变更原则存在一定争议，但针对当前草牧场流转纠纷案件，引入情势变更原则的机理是可行的。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第16条规定，因承包方不收取流转价款或者向对方支付费用的约定产生纠纷，当事人协商变更无法达成一致，且继续履行又显失公平的，人民法院可以根据发生变更的客观情况，按照公平原则处理。该规定虽未明确为法律上的“情势变更”原则，但不难看出，其与情势变更的内涵并无实质差别，以此规定按照情势变更处断规则作为草牧场流转纠纷案件裁判依据，应该没有问题。但需要提及的是，由于适用情势变更原则将对当事人原合同约定作出一定调整，是对合同意思自治的主动干预，故必须严格掌握。适用时主要应看继续履行原约定是否会造成当事人之间利益的重大失衡，不能动辄适用情势变更原则，随意践踏合同的严肃性。
　　六、预防和解决牧区草牧场纠纷发生的法律制度分析
　　　（一）进一步健全完善草牧场纠纷的法律、政策。一是要出台草牧场纠纷的司法解释。最高法院应根据草牧场纠纷的实际情况，制定下发《草原法》的司法解释。对于在审理草牧场纠纷的案件中的案件受理、合同效力等作出明确、具体的解释，统一草牧场纠纷案件法律适用的尺度。二是要对政策文件进行清理，对于与法律相违背的政策文件等进行废止或修改，维护法律权威。
　　　（二）进一步丰富土地承包纠纷案件的解决方式。根据《农村土地承包法》第51条规定，土地纠纷解决方式有三种：调解、仲裁、诉讼。一方面要加大调解力度，将其作为农村牧区土地承包类纠纷最有力的手段。法院在处理案件过程中要在既成事实的基础上灵活运用政策，不机械办案，坚持能动司法，既要维护被侵权者的合法权益，又要使调解协议得到村里大多数群众的认可，便于得到执行。同时在纠纷解决过程中，要争取多方支持，在坚持依法自愿原则的基础上，通过各种行之有效的手段防止矛盾升级，让此类纠纷大事化小、小事化了。另一方面，健全完善仲裁机构。目前我盟的草牧场纠纷仲裁机构还不健全，仅在东乌旗、太旗、黄旗三个旗县成立了草牧场纠纷仲裁委员会，其他9个旗县还没有设立相关机构。建议健全专门的仲裁机构，以发挥其在解决纠纷中专业、经济、快捷等方面的优势。
　　　（三）建立多方联动、互相配合的草牧场纠纷解决机制。农村牧区土地承包类纠纷，政策性较强，涉及到的部门也是多方面的。除了法院以外，乡、村、组以及土地承包的职能部门，在处理此类纠纷中存在他们各自的优势，特别是乡镇政府作为基层政府，最了解土地的现状及纠纷的成因，可因势利导的调解矛盾，化解纠纷，稳定土地承包关系。必须建立多方联动的矛盾纠纷化解机制，在法院主导下，充分发挥发挥乡、村、组以及各职能部门在处理此类纠纷的优势，形成合力，促进纠纷的解决。在具体操作过程中，可以尝试建立探索立案前解决纠纷机制，即在法院立案之前积极协调旗、苏木乡政府共同协调解决纠纷。要充分发挥法院、乡村组以及草监局等职能部门的优势，多方联动，形成合力，解决纠纷。
　　　（四）完善流转合同管理制度，大力宣传法律知识。政府、草监部门在草牧场流转方面应加强管理，进一步规范流转合同；要加强对村委会工作的监督和指导，以维护村民承包经营权的实现；要大力宣传草牧场方面的法律政策，指导基层干部和农牧民群众依法办事，从源头上避免纠纷发生；对于草牧场权属不清的村，要指导其在既成事实的基础上，重新明确权属，使农村农村牧区土地承包类纠纷从矛头上解决，防患未然。
责任编辑：管理员下面是新疆人们赞美自己家乡的一段歌词：“我们新疆好地方啊，天山南北好牧场，戈壁沙滩变良田，积雪融化灌农庄…”据这段歌词回答了8-h0题.与我国其它牧区相比，新疆天山牧场具有_百度作业帮
下面是新疆人们赞美自己家乡的一段歌词：“我们新疆好地方啊，天山南北好牧场，戈壁沙滩变良田，积雪融化灌农庄…”据这段歌词回答了8-h0题.与我国其它牧区相比，新疆天山牧场具有的特点是（　　）A. 草高茂密，汁多鲜嫩B. 牧草矮小密实，营养丰富C. 山上山下轮牧D. 适宜放养骆驼
新疆是我国的重要畜牧基b，天山是新疆的主要牧区．天山山脉草场垂直分布，五季轮回．夏季在天山的山坡上部生长着茂盛的牧草，牧民们赶着马群、牛群和羊群来这里放牧．到了秋季，牧民们又赶着畜群从高山夏季牧场移动到山麓牧场过冬．所以，与我国其w牧区相比，新疆天山牧场具有的特点是山上山下轮牧．故选：C．
其他类似问题
西北地区是我国主要的牧区，所出产的肉、奶、皮、毛等畜产品在国内占据突出地位．内蒙古大草原、河西走廊、天山牧场是重要的畜牧基地．
本题考点：
新疆维吾尔自治区．
考点点评：
考查新疆的畜牧业发展特点，要理解记忆．
扫描下载二维码}