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水利工程论文-科学发展观的制度支撑——淮河污染治理的政策分析.doc
水利工程论文科学发展观的制度支撑淮河污染治理的政策分析摘要科学发展观是一种执政理念，是执政党治理国家的理念、原则、方向等根本性思路，过去我们针对发展方式和手段进行了很多批评，但实际改起来非常难，原因就在国家的发展观没有变。以科学发展观分析淮河污染问题，主要是要调整中央和地方的责任，重建政府信用。关键词科学发展观制度淮河污染治理政策分析科学发展观的特性科学发展观是一种执政理念，是执政党治理国家的理念、原则、方向等根本性思路。执政者治理国家，都要分为政道和治道两个层面。我国近代哲学家牟宗三先生将政道定义为政权体制的基本原理，把治道定义为政府基本职能之运作。因此，政道是关于社会国家生活的基本原理法则，是如中国古儒所说的天、道、理治道则是关于管理社会国家生活的基本方法手段，是如中国古儒所说的法、术、势。政道是治道之本根、灵魂，治道是政道的具象与实施。科学发展观属于政道层面，是关于我国发展的基本观念和原则，对国家发展将起到基础性和决定性的作用。科学发展观强调执政者（或曰决策者）的作用，是对各级决策者的要求。科学发展观要求建立公共权威，建设法治社会。一个缺少权威、有法不依的社会，人心涣散、各自为之，显然无法进行有效的协调和平衡，当然也就谈不上科学发展。而公共权威除了来自法律的授权外，必须依靠信用的建立。人大和政府等权力系统必须重视和建立自己的信用，言必行，行必果，这是使社会接受协调和平衡管理所需要的基础条件。科学发展观强调人的权利和责任，要求社会积极参与实践科学发展观。胡锦涛总书记指出只有全体人民和社会方方面面都了解科学发展观、掌握科学发展观、实践科学发展观，科学发展观才能成为全社会的自觉行动，才能真正贯彻到经济社会发展和社会生活的各个领域。这个特点表明，科学发展观不是少数人的事业，而是全社会的事业。社会参与的基点是人的权利和责任，即人人都有发展的权利，也有按照科学发展观来行动的责任。这是与前面所强调的决策者所发挥的作用相辅相成的。公共权威与个人权利，构成了科学发展观的稳定结构。科学发展观要求采取实事求是、尊重规律的科学态度。与实事求是、尊重规律相对立的态度是长官意志、为所欲为，这与科学发展观毫无共同之处。实事求是总的来讲不难做到，但在与成绩、荣誉、面子等因素相关联的时候，要做到实事求是就需要更大的勇气。有时候，做了大量工作但效果不佳，若承认现实，就难免使面子受损，此时就容易不顾事实，夸大自己。科学发展观要求客观、冷静地面对存在的缺陷，承认失败，改弦易辙，而不是勉强辩护。科学发展观要求制度支撑和制度创新。科学发展观作为一种理念，需要各种具体的制度和政策来支撑和实行。而科学发展观相对于过去的发展观而言是一种进步和创新，因此，用来支撑科学发展观的制度和政策也应该有所创新。在这里，政策创新首先要强调继承，不割断历史，不全盘否定，而是在已有的基础上前进。同时，政策创新又要求批判，对原有的政策体系进行分析，对问题勇于面对和否定。淮河污染治理的政策分析客观评价淮河污染状况淮河水利委员会水文局总工程师认为，淮河污染反弹的说法并不准确，淮河实际上从未达到过2000年底变清的水质标准。他指出，2000年3月安徽省环保局在环境公报中说淮河流域支流有机污染严重，有75％的目标断面水质为五类或劣五类。而在一个月后，这一数字上升到了85％，已经超过了日零点行动前淮河流域五类水面约80％的比例。这一严重的排污反弹现象表明，2000年年底水体基本变清的淮河流域水污染防治规划的目标无法实现。河南省环保局一位副局长认为河南治理淮河10年成效是显著的。年，河南省淮河流域GDP由2046亿元增长至3849亿元，增长88％，人口由5500万增至5700万，生活污水排放量由3.2亿吨增加到7.8亿吨，而全流域主要污染物COD排放量却由1996年的77.8万吨降至2003年的18.47万吨，削减率76.2％，主要河流COD平均浓度由955mg／L下降为48mg／L，降幅达95％。可以说河南基本实现了社会经济快速发展和水环境质量明显改善的双赢。国家环保总局有关负责人表示，淮河的治理是最先起步的污染严重地区的流域综合治理，力度之大，社会参与之广，难度之大，都是前所未有的。它所取得的成效也是相当脆弱的。淮河的现状虽不尽如人意，但是如果没有这10年不懈的努力，就很难想象淮河现在是什么样子。淮河污染表明市场失效和政府失效同时存在我们应该客观地看到，淮河污染是经济发展付出的代价。淮河对污染物的容纳和净化能力是一种资源。把这种资源用于经济发展，也是科学发展观的要求，因为加快发展是科学发展观的首要内容。从这个角度讲，淮河流域各地方政府和企业在发展经济上的努力是应该肯定的。有时候人们把污染归罪于发展，埋怨发展，这就走到了另一端。但是，淮河流域的经济发展在环境上存在两个重大的问题一是从总量上讲，经济发展过度地使用了环境容量，造成了环境与经济的严重失调，这不符合科学发展观的协调兼顾的要求。二是从结构上看，淮河流域经济发展没有惠及广大人民群众，而是让少数人从牺牲环境的代价中获得了好处，这不符合科学发展观的以人为本的要求。这两种结果在环境经济学上称为环境外部不经济性，它是市场机制难以自动避免的，称为市场失效。面对市场失效的局面，国家从上世纪九十年代中期开始大规模治理淮河污染，做出了极大的努力。各地关闭了一大批十五小企业，对工业污染进行达标控制，投入数百亿资金进行污水处理厂建设，加强环境监督，工作是非常艰苦的，在较短的时期内就见到了效果。但即使采取了这些行动，淮河流域的污染仍然出现了现在的状况。从报道的信息看，地方政府在它所应承担的两个重要职责（投资和监督）方面，都存在严重不足。一是政府承诺或规划的污水处理厂投资不落实，二是地方政府对违法排污企业采取放任态度。根据基层调研所了解的情况，确实存在着一种现象，即关闭的是不存在的企业，达标也是未达标。这是一种政府失效。政府失效反映出我们过去采取的单纯依托地方政府来治理流域污染的思路受到了挑战。市场失效和政府失效使淮河流域的污染治理需要政策创新。反思淮河模式从1994年开始的淮河流域污染治理工作具有比较明显的特色，后来被称为淮河模式，它有这样几个特点一是在没有改变地区经济竞争格局的情况下，要求地方承担治理污染的责任，采取统一、强硬的命令方式从上至下进行贯彻，地方只能服从。二是在没有改变原有的税制和利益分配机制，没有核算企业独立承担污染治理成本可能性的情况下，要求企业承担污染治理成本，企业只能被动地接受。三是主要依靠地方政府实施各种治理计划，而作为污染受害者的公众并没有多少实际的、过硬的法定权利可以使用，除了申诉、抱怨，难以监督，更难以索赔，也难以得到补偿。四是采取集中动员方式，要求在某一特定时刻实现目标，重视舆论造势，力图通过尽快取得成效来鼓舞社会。上述这些特点反映了淮河模式总体上是一种以行政命令方式加以贯彻的单边主义做法。由于淮河污染出现了反复，现在对淮河模式也应进行反思，主要有以下几点第一，在淮河污染治理中，中央与地方的关系不是良性互动关系。地方虽然服从，但有其自身利益考虑。越到基层，政府越与当地企业的利益相一致。地方上缴的国税，其中包含了一部分地方所付出的环境代价，但治理污染的全部成本都放在企业身上。企业对此有看法，但又无处可表达，所以把大量排污视为有理。第二，现行体制是鼓励地方经济竞争的，这就迫使地方采取激烈的经济发展政策。古语云上无疑令，则众不二听，这种既要求地方进行经济竞争，又要求对环境质量负责，就具有疑令性质，地方只能有所取舍。第三，淮河模式没有使环境权利人格化。为什么淮河流经的四省之间不能通过他们之间的相互协作和相互制衡来实现淮河污染控制这是因为淮河作为一种容纳和净化污染物的资源，一直缺乏清晰的权利界定，上游、下游都把淮河当作可以自由使用的开放资源而任意排放，从而出现开放资源悲剧。淮河污染治理的关键环节是重建政府信用十年治理淮河出现的反弹和失效，最不利的后果是政府信用受到严重损害。在淮河污染治理上，谁是可信赖的人这已经不仅是个污染问题，而且是政治问题。1999年零点行动之前，某省领导多次表示必须以对沿淮一亿五千万人民高度负责的态度，积极把污染防治工作做好要丢掉幻想，痛下决心，根治污染，造福人民。该省要求各级党委、政府将污染治理、达标排放作为企业的生命工程，抓紧抓好并实行倒计时，在报纸上张榜公布了308家企业负责人名单，接受社会监督，斩断一切退路，表达了不达标排放决不罢休的决心和态度。另一省反复强调，治污工作要心慈而手不软，对治污无望的污染企业坚决关停并转，这就是对沿淮人民的心慈。另外某省要求各级政府和有关部门把治污达标作为促进经济持续、快速、健康发展，保持社会稳定的一件大事，作为保证政令畅通的一项政治任务对待，下死决心抓，不留退路要求企业认真履行法定职责，顾全大局，背水一战，按期完成治理任务。总之，淮河污染治理提出了在区域层次上实践科学发展观的重大问题。国家环保总局领导在有关淮河污染的文件上批示淮河治污要有创新，这说明高层决策者也意识到了过去所习惯的流域治理方式有不适用的地方，需要改革和完善。我认为，淮河污染治理的政策方向是按照科学发展观的本质，重构一个有效的治理结构。全球治理委员会1995年发表的一份题为我们的全球伙伴关系的研究报告对治理的定义是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。淮河污染治理需要重新调整中央、地方的责任，并建立一种政
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国家淮河治污目标可能无法按计划完成
&&&& 12月5日，淮河沿岸的安徽省五河县天井湖区，上游的污水使老张村农民张宜好养的3000多公斤鱼死了个精光。张宜好指着自己承包的10亩鱼塘痛苦地说：“污水不仅使我一年的辛苦打了水漂，而且还欠下了一屁股债。”
&&&&据不完全统计，仅湖区所辖的武桥镇就有1.7万多亩水面被“染黑”，死鱼120万公斤，325户“靠水吃水”的渔农损失了600多万元。
&&&&这时，距国务院提出的“淮河水要在2000年年底变清”的目标相差不到一个月。
&&&&为了弄清作为我国第一个按流域进行水污染综合治理的淮河治污情况，记者最近沿河做了明查暗访。
&&&&淮河流经河南、安徽、山东、江苏四省，流域面积26万平方公里。在全国7大水系里，淮河流域被列入“九五”期间水污染防治的重点。1995年8月国务院颁布了我国第一部流域性法规――《淮河水污染防治暂行条例》，同年9月，国务院要求日之前，关停淮河流域所有5000吨以下的小造纸企业，此后又有3580多家污染严重的小制革、小化工等“十五小”企业被关停；日国家有关部门实施对限期没有完成治理的污染企业进行统一关停的“零点行动”。
&&&&淮河水变清的标准是：干流达到可适用于饮用水源地二级保护区、一般鱼类保护区和游泳区的三类水标准，主要支流达到适用于一般工业用水、人体非接触性娱乐用水的四类水标准。
&&&&但是，水利部淮河委员会提供的今年1至11月数据是：流域豫皖苏鲁四省省界处水质劣于五类的比例高达53%，这类水连工业用水的资格都没有，基本失去了使用功能；达到干、支流治污规划目标的比例仅为34%。在天井湖区，记者看到受污染的水域长达七、八公里，异臭扑鼻，大量死鱼漂浮。经调查得知这次污染主要来源于泗县的化肥厂、酒厂及生活污水。
&&&&据记者了解，淮河支流、发源于河南省的沱河、浍河今年两次开闸放污水，使下游的安徽省渔民受损1200多万元；徐州市向奎河排放污水，致使下游40万居民饮用水短缺、地下水受污，每年损失上亿元。淮河江苏段今年有160多万亩土地、40万亩水面因污染严重减产，直接经济损失在2亿元以上。更严重的是有240万人的饮用水源受污染，这些地区群众癌症及消化系统疾病发病率明显高于其它地区。
&&&&最严重的污染死亡事故发生在今年5月。安徽省阜阳市七里沟出口处，工业污水和生活废水长期积累发酵后，在闷热天气里形成硫化氰毒雾，造成取水农民6死4伤的惨剧。
&&&&记者在淮河最大支流沙颍河的控制工程――安徽省颍上闸边，看到的是一幅触目惊心的画面：黑褐色的河水翻滚出令人掩鼻的臭味，白色的泡沫在河面有近半尺厚。颍上县城关镇新河村农民管国祥告诉记者，自古淮上有民谣叫“走千走万，不如淮河两岸”。就在十多年前河里还是鱼虾蹦跳，河面都是渔船，渴了就捧一口水喝。而如今，河内甭说鱼了，就连田螺、河蚌也活不了。污染最重时，用河水浇地，庄稼很快苗枯叶萎地烂掉。他说：“现在看到的是今年最好的河水了，污染最厉害时水像黑油一样，一走近就叫人作呕”。
&&&&“守着大河无水吃”的严峻局面摆到了一些城市面前：城区面积40平方公里的安徽省阜阳市因淮河支流泉河严重受污，不得不超采地下水，造成地下水位降至负80米，地下漏斗面积超过1000平方公里，成为我国地面沉降最严重地区之一。近5年这个市地面已平均下沉1.4米，大型涵闸错位，威胁基础设施安全。面对“水荒”，这个市把引水的希望放在邻近地区唯一一盆清水――淮河的人工支流茨淮新河上。从1992年起这个市累计投资1亿多元，完成了从茨淮新河引水的配套设施建设。眼看清水就要引到市内，但近两年茨淮新河也变黑了：水中浮游生物和藻类大量繁殖，主要污染物氨氮最大超标值竟达74倍。大量未处理的工业废水、生活污水和化肥农药的残余注入茨淮新河，一到旱时，茨淮新河也像其它几条支流一样臭不可闻。
&&&&记者在采访时从一些专家那里了解到，影响治污的最主要原因是地方保护主义。
&&&&江苏省盱眙县王店乡环球化工厂主要生产毒性很强的硝基苯氨。这个厂把有害废水存放在一个大坑里，一逢大雨就向外排放。今年6月3日、6月24日，这个厂的废水两次侵入下游安徽省天长市境内的时湾水库，毒死渔民2万多公斤鱼。今年8月8日安徽、江苏两省有关部门召开协调会，责令这个厂停产治污，工程完成后须经两省有关部门一起验收。“红头文件”刚下，饱受污染之苦的渔民兴奋劲还没消退，10月26日来自这个厂的污水再一次毒死了2万多公斤鱼。
&&&&水利部淮河水资源保护局的专家谈到了他们遇到的一些怪现象：一些地方重点企业自恃是“经济支柱”，脸大身子硬，将进厂取水样的技术人员拒之门外；一些被地方政府列为“挂牌保护”的企业，将环保检查当成了骚扰企业的行为；有的企业将排污管直接通到河中央，你在河岸根本找不到他的排污口；有的把排污管巧妙地接到城市复杂的生活污水排管及其它管网上；有的企业治污工程只在检查人员进厂时开几分钟。蚌埠市一家重点化工厂排污口在一个涵洞里，明目张胆地排污。
&&&&一些企业领导和政府工作人员的环境保护意识非常淡漠，他们说的一些话真让人哭笑不得。一个厂长说：“西伯利亚的水最新鲜，你能到那里去吗？”“污染降低了成本，增强了竞争力。”“企业大了，解决了许多经济问题和社会问题，怎么污染政府也不敢关我们。”一些政府领导甚至说，环保局吃排污费的饭，政府吃企业利税的饭，关了污染企业他们上哪里吃饭？
&&&&影响淮河治污的另一只“拦路虎”是资金短缺。阜阳市环保局副局长王玉峰说：全市重点污染企业已大都实现废水达标排放，但占社会污染总量70%以上的全市800多万城乡居民生活污水没经过任何处理，都是直接排放。按规划今年年底前应建成5家城市污水处理厂，但因资金短缺至今一家都没运行。按规划，2000年年底前，全流域要建成运行54座城镇污水处理厂，削减污染负荷60%。但到目前，仅建成两座，有10余座根本没有动工，在建的多数工程也进展缓慢。
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